正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿574-1

    宅基地滅失後的復分權

    一、基本理念

    宅基地滅失後的復分權，全稱是宅基地因自然災害等原因滅失、宅基地使用權消滅後的復分權，系指村民的宅基地使用權因自然災害等原因消滅後，針對原宅基地住址「不宜居」情形，重新獲得分配新宅基地的保障性權利。是村民宅基地因故消滅後重新分配與物權化調整的一個主要類別，目的在於使村民的住宅和宅基地福利保障制度恆定在一個相對的水平上，並使物權法律救濟與宅基地實物救濟有機結合起來，將被消滅的宅基地用益權重新樹立起來，回歸既有的宅基地物權關係。因勢利導，寬嚴有致，綜合平衡，統籌兼顧，特殊情況區別對待，在原則性與靈活性兩個方面作出最優化選擇，是正確行使宅基地滅失後的復分權的重要組成部分。

    宅基地因自然災害等原因滅失後而復分，指的是因自然災害造成村民宅基地毀損、宅基地用益權消滅，出於宅基地分配請求權、救災減災和農村土地福利制度考量，對失去宅基地的村民重新分配宅基地。

    宅基地因環境污染等滅失後而復分，指的是因環境污染災害造成村民宅基地毀損、宅基地用益權消滅，出於物權請求權、救災減災和農村土地福利制度考量，對失去宅基地的村民重新分配宅基地。

    物權法第154條規定：「宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。」從物理屬性上講，土地是不可能滅失的。不過，因自然災害而導致土地使用權毀損、滅失的，卻是客觀存在的。由事實要件發生的宅基地滅失後的復分權，應視為法定的宅基地重新分配權。

    宅基地滅失後的復分權，是受災災民基本人權保障、社會福利保障事業所維繫的一項應急救援物權和居住保障物權。地方政府應當從人道主義立場出發，積極地、盡快地投入人力物力，促使災民重新獲得分配新宅基地的保障性權利得以順利實現。依據「特事特辦」的原則，對於農村災民重新獲得分配新宅基地的權利，政府應當把握「宜松不宜緊」的應急處事辦法。

    宅基地滅失後的復分權，是基於農村基層組織的土地共有制以及災民的共有權而重新分配與重新設立宅基地用益權的法定要求。同心協力為同村村民排憂解難，也是村民組織自助、互濟義務的一部分。如果村、組組織不盡其義務，上級組織或者政府可以責令其強制性地履行搶險救災、善後救濟災民宅基地的義務。

    所謂「宅基地使用權因自然災害等原因滅失」，是指宅基地用益權人因不可抗力因素而造成的宅基地實際用途或者使用價值、經濟價值、恢復功能等機制上喪失，不能夠在原址上重建住宅的客觀情形。如果說，發生輕微自然災害以後，能夠在宅基地原址上加以清理、平整，進而能夠在此地進行重建住宅家園，沒有生命財產損失之虞，則不在「滅失」的範圍之內，可以不重新分配宅基地、行使新基地的用益權—即可以不考慮授予災民的「宅基地滅失後的復分權」。

    所謂等原因，指除了自然災害導致宅基地滅失和宅基地使用權消滅的因果關係以外，還有其他的因果關係。譬如，因國家徵收農村土地而導致宅基地滅失和宅基地使用權消滅、嚴重的環境污染或者人為破壞而導致宅基地滅失和宅基地使用權消滅，以及其他原因而導致宅基地滅失和宅基地使用權消滅的情形。不過，緣於國家徵收農村土地的，目前多數是需要對村民重新分配宅基地的，少數不需要對村民重新分配宅基地的：（1）非郊區、非城中村和**力安置村民新住宅的、村民不接受房地產開發商的「轉安置」的，村民自選其他土地用於宅基地並自建住宅並得到政府規劃部門批准的，需要對村民群體或者農戶重新分配宅基地。這種「有條件」的情況佔全國農村的多數，尤其是經濟欠發達地區是如此。（2）郊區、城中村和政府有能力安置村民新住宅的、村民接受房地產開發商的「轉安置」的，村民已無其他土地用於宅基地並自建住宅並向政府規劃部門批准的，或者不願意遷轉到偏遠地方重新分配宅基地、轉地方安置的，不需要、不可能對村民群體或者農戶重新分配宅基地。這種「無條件」的情況佔全國農村的少數，尤其是經濟發達地區是如此。

    關於原因方面，完全相關或者部分相關的原因有以下幾種（1）因自然災害；（2）因環境污染或者嚴重破壞；（3）因國家徵收農村土地；（4）因不宜居住或者不宜發展農林牧副漁生產，由政府牽頭並補貼將村莊整體搬遷到好的地方；（5）村民新開發海島、灘涂資源，村莊整體或者部分需要搬遷，並且原有的房屋與宅基地已經依法轉讓了；（6）其他原因。如國家重新勘定國境線，村莊整體或者部分需要搬遷至遠離國境線的地方。

    所謂滅失，是消滅和喪失的總稱。其因果關係，是與地質災害、氣候災害、自然災害和人為污染、破壞等原因有關，包括直接的後果與間接的後果、連帶的後果在內。災民與自然災害的關係，就是自然災害施害和災民受害的突然性、緊急性、破壞性的反物權化關係，同時發生了緊急救援、救災減災、恢復重建、物權重設的連續關係。直接的後果，是導致災民房屋所有權、宅基地用益權和其他財產以及生命財產的損失。間接的後果，是給予災民重建家園增加了負擔，對於宅基地用益權的重新設立帶來了新問題。連帶的後果，是給予災民的連帶關係人、義務人帶來了麻煩和新問題。

    雖然從物理屬性上講，土地是不可能滅失的。但是，從具體用途上講，自然災害等原因可能使土地不可能再適合居住或者農林牧副漁業生產。譬如，由於洪水氾濫成災，河流改道，原來的住宅和宅基地、全部或者大部分耕地可能全部被淹沒；又如，泥石流、山體滑坡，原來住所所在地已經成為危險地帶，已經不宜居住、也不宜在該處地方重建房屋；又如，礦山企業開挖礦井，導致居民區房屋沉降、牆體破裂，已經不宜居住、也不宜在該處地方重建房屋；又如，工礦企業大量排放廢物、廢液、廢氣和其他有毒有害物質，對於大片農田嚴重污染不能從事種養業，甚至於出現了「癌症村」等等。在發生以上各類自然災害、人為破壞的情況下，原有宅基地喪失了應有的功能，也不可能再用於建設住宅，必須對喪失居住條件的農民群體或者一定的成員提供新的宅基地以維持居住條件或者生計。

    宅基地滅失後的復分權，一是基於自然災害等客觀原因而設立，如上述舉例的原因可以參照。二是基於相對的身份權而設立。有專家學者認為，可以享受重新分配宅基地的權利人應當是因此（客觀原因）而喪失宅基地的集體成員。這個觀點無疑是基本正確的，但在全國來說卻不是絕對的。

    當村民災民「宅基地使用權因自然災害等原因滅失」以後，受害者難以單方面來恢復重建和恢復宅基地用益權，因為個人的事實行為要與法律要件相吻合。

    簡單地說，宅基地滅失後的復分權，就是針對自然災害後造成村民重大生命與財產損失，導致宅基地的使用價值與安保功能喪失，也就是造成原居住地「不宜居」而喪失宅基地用益權；然後，對於喪失的宅基地用益權加以救濟，加以補償。其考量的主要對象，一是土地使用權和房屋財產所有權的嚴重喪失程度，二是村民生命財產的嚴重破壞程度。以上兩種不利因素，只要具備其中一個條件，就應當授予村民宅基地滅失後的復分權。

    二、一般認識

    對於「宅基地滅失後的復分權」的理解，應當是擴展型概念，不應當是孤立型概念。

    第一，要從長計議。有些宅基地，粗看起來是可以在原址上復建，但從長遠打算、綜合分析起來不是這樣的。譬如有的地方發生嚴重地震了，地震一過去，似乎啥事也沒有了。但地質學家會告訴人們，這個地方會每隔幾十年發一次地震。

    第二，要照顧困難。有些宅基地所在地，隔三差五地面臨著洪水、颱風威脅，財產損失或者生命財產威脅很大，村民要在原地復建住宅不是不可以，但是要建設很堅固的房屋又沒錢，加上所有救濟的錢仍然不夠。為了使搶險救災更加紮實有效，應當允許此類困難村民搬遷到相對安全的地方安家落戶。

    第三，要合理調度。有些宅基地所在地，牧民們分散居住，草原上所建設的公路也不多，一遇到大型雪災、凍災、冰災，搶險救災非常困難，結果導致牧民家庭成百成千隻牛羊活活凍死，損失慘重。通過集中居住並靠近公路，可以避免或者減少這種機會損失。這種宅基地使用權的消滅，不是因為宅基地完全毀損，而是因為安保功能喪失和困難村民不能自保所致。

    第四，有的要從寬處理。只要是宅基地所在地不在城鎮，或者所在地土地資源豐富，為了將消極應對自然災害模式昇華到積極應對模式上來，不妨試行宅基地重新遷移分配「從寬處理」新政策。必要時，還可以跨村、跨鄉規劃安置。集中使用共有宅基地，可以節約土地資源。

    第五，要全盤考量。本條款的等書是：「宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地」，只是列舉了因果關係的一個類型，除了自然災害原因以外，還有很多原因。就理由來說，自然災害的理由是客觀理由，比較接近充足理由律的邏輯思維推導方式，大家也容易理解，實行起來也相對容易一些。

    實際上因自然災害導致宅基地使用權消滅並重新分配宅基地的占重新分配宅基地總量的少數，因徵收土地導致重新分配宅基地的占重新分配宅基地總量的多數；甚至於因環境保護、人為破壞房屋和宅基地的，破壞農林牧副漁業生產的，以及農林牧副漁業結構調整而主動搬遷的，都比因自然災害導致宅基地使用權消滅並重新分配宅基地的占重新分配宅基地總量的多很多。

    第六，理性地對待遷入城市的可重新分配宅基地者。現在很多城市居民的生活並不一帆風順，下崗失業的很多，一家人一輩子買不起房屋的很多，很多人並不能保證一輩子呆在城市生活。對於因天災**導致宅基地滅失、宅基地使用權消滅的，其痛苦與受傷程度大家都是一樣的。宅基地可重新分配的政策，應當根據新的形勢新的要求作出新的調整方案，刻舟求劍的辦法是會將好事變成壞事的。

    相關法律：物權法第154條

    相關名詞：

    宅基地因自然災害等滅失後而復分

    字數：3888字

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