正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿572-1

    宅基地使用權的行使

    一、基本理念

    宅基地使用權的行使，即宅基地用益權的行使，指權利人按照「專地專用」原則和「一戶一宅制」或者「一戶一地制」原則，逐步實行交納土地使用費制度，避免土地資源的過度利用與超標使用、鋪張浪費等現象。農村村民依法取得宅基地使用權即用益權的，有權在指定的宅基地上建造住宅及其附屬設施，從而基本滿足住宅用地分配指標；依法取得的所建住宅及其附屬設施的所有權在特定範圍內行使佔有、使用、收益和處分的權利，如有多餘房屋還可用於合法經營。

    農村居民行使宅基地使用權的權利，應當優於城市居民行使建設用地使用權的權利。如農村宅基地使用權人可以出租空閒的宅基地作商業用途，或者出租空閒的宅基地增加一些附屬設施，利用可以作臨時的停車場、曬穀場、娛樂場、體育場等場地，有條件的地方還可以擺地攤出賣小商品。反正農村的建設用地管理不如城市的建設用地管理那麼嚴格，農村居民行使宅基地使用權的的法律空間會因此而擴大。

    從法律關係上來說，法律自然會平衡宅基地使用權的所有制關係、所有權關係和用益權關係。從宅基地使用權人立場上說，更注重於宅基地的作用權與利用權，而恰恰是這兩種權利是受法律嚴格限制的對象。

    法律試圖從宅基地使用權的設立、變更、轉移與消滅的整個過程，進行全員、全過程、全方位、全要素的全面質量管理。關於宅基地使用權的行使就是其中的中心環節。成文法能管理的一定要管好，成文法難能管理的就交由習慣法或者法官的自由裁量權來輔助處理。宅基地使用權的行使，應當說是個舊瓶裝新酒的問題，或者說是在法律規範與法律調整之間恰當選擇和如何平衡的問題。就全國整體的情勢而言，成文法的範圍會逐漸擴大，習慣法的範圍會逐漸縮小。就是說，法律的約束程度，會從寬鬆到嚴格，再從嚴格到更加嚴格。因為「一戶一宅基地制」已經跟不上時代發展的新潮流，不符合現代物權社會節約土地資源、合理利用土地和集約用地、生態用地等客觀要求，需要加強監管力度。

    農村村民依法取得宅基地使用權的，有權在宅基地上建造住宅及其附屬設施，從而滿足農民的生活居住需要，同時取得所建造住宅及其附屬設施的所有權。如有多餘房屋，還可用於合法經營，搞家庭副業，甚至於開家庭小作坊、小加工廠，出租房屋謀利。這就是宅基地使用權主要的行使範圍。

    宅基地使用權的行使，主要包括了以下幾個方面的內容：（1）合法的建築權的行使。指正確行使地表權、地上權、地下權、地役權和住宅及其附屬設施的修建權、裝修權、裝飾權。（2）合法的小生產經營權的行使。指在不影響相鄰關係和不動產共有權條件下，利用住宅和宅基地從事家庭小養殖業或者小副業、或者小手工業。（3）小產權的行使。有條件的地方，經過相關管理部門的批准，應當允許房屋所有權出租房屋、出租空閒的宅基地；甚至於可以將房屋改造成商舖或者倉庫出租，以獲取更大的商業利益。（4）小流轉權的行使。允許農民將自己的房屋、宅基地互換，允許房地產權的繼承、受遺贈或者贈與他人，允許在特殊情勢下將農民自己的房屋包括宅基地用於抵償債務（不包括抵押財產在內），以及允許其他的小流轉權的行使。

    農村的相鄰關係問題，有的與城市的是一樣的，有的則不是一樣的。如新農村是蓋樓房集中居住的，他們的相鄰關係的一些限制性條件，應當准用城市物業小區一些限制性條件，如采光、日照、通風、通行、噪音、空氣污染、固體液體物物排放和飼養家禽家畜限制等，也可以採取標準化物業管理的辦法進行，連建築物區分所有權、地役權的行使等，也可以參照實行。如農村是平房或者是單獨居所的，一些附屬設施用於養雞、養豬、養牛羊、養狗等動物，或者用於作家庭倉庫、停車場、曬穀場等，農村一般是不禁止的。其中，農村平房或者獨戶用於家庭小養殖業或者小副業，是幾千年來的習俗，代代相傳，所有這些是受習慣法規範與調整的，成文法是不能蠻橫無理地干涉習慣法的。

    關於宅基地使用權的行使，與宅基地使用權的取得一樣，有些問題爭議性很大，又因為中國東南地區與西北地區的土地供求形勢不同，以及各地農民的貧富程度不同，經過了反覆討論研究，也不好搞全國「一刀切」，最後仍然擱置下來，交給特別法和地方法來調整。

    二、宅基地使用權取得的相關技術性問題

    宅基地使用權取得的相關技術性問題，主要體現在以下三個方面：

    第一，農村宅基地使用權也屬於建設用地使用權的一個品種，是否需要如城市的建設用地使用權一樣設定地表權、地上權和地下權？

    這個問題很重要，因為涉及到是否違章建築的大是大非問題。從多年來的法律實踐來看，許多城市郊區和城中村的宅基地使用權，與國家出讓的建設用地使用權一樣，也一律實行建設用地使用權分層制度，收到了良好的效果。

    物權法草案的修改，從第一稿到第八稿，基本上忽視了這一重大問題。出台後的物權法建設用地使用權一章未提及，宅基地使用權一章也未提及。可能是有意無意地迴避這一問題。

    全國城鄉一律實行建設用地使用權分層制度，難度並不太大。只要在宅基地審批、審核、規劃與登記時加以把關就成就了。

    第二，農村宅基地使用權是否實行有償使用制度？如何實施實行有償使用制度？

    這個問題很重要爭議性也很大。1990年***批文搞了有償使用試點，1993年中央發文不搞有償使用制度。但是物權法從第一稿到第八稿討論和審議過程中，總是爭論這個問題。

    1.無償使用的意見

    一種意見認為，宅基地使用權是村民最基本的居住保障，集體經濟組織成員應當無償取得。

    以上意見是有根據的。1997年7月為了減輕農民負擔，**中央辦公廳、***辦公廳出台的《關於涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》中規定，取消農村宅基地有償使用收費和農村宅基地超占費。

    在此之前，有***批轉國家土地管理局文件，已經明確規定了農村宅基地有償使用收費和農村宅基地超占費問題，實際執行起來發生困難與衝突。其中，某些城市的城鄉結合部，村組內部一地難求，經濟合作社或者經濟聯社自行拍賣宅基地，並且拍賣到相當高的價格。這種情形一直持續到現在，可能是有關鄉鎮審批部門予以默認的緣故。

    所謂鄉鎮，與農村經濟總社有利益連帶關係—即既有最低一級政府的公務員關係，又有所謂「農村集體」的關係。可惜的是，有些法學專家學者，在討論修訂物權法草案時，沒有注意到這一點。

    2.有償使用的意見

    另一種意見認為，現在農村存在分配不均、批少佔多等問題，無償取得宅基地，既無法滿足農民群眾改善居住條件的需要，也影響了集體經濟組織的收益。宅基地應當有償使用。

    以上意見也是有根據的。1990年，***批轉國家土地管理局《關於加強農村宅基地管理工作請示》的通知，提出：進行農村宅基地有償使用試點，確定宅基地有償使用收費標準時，對在規定標準以內的，既有體現有償原則，又要照顧群眾的經濟承受能力，少用少交費，多用多交費；超標準用地的，應規定較高的收費標準；對級差收益較高地段，收費標準要適當提高。宅基地使用費要本著「取之於戶，收費適度；用之於村，使用得當」的原則，實行村有、鄉管、銀行立戶制度。專款專用，主要用於村內基礎設施和公益事業建設，不得挪作他用。

    儘管以上規定被1993年的「兩廳」文件所覆蓋，某些地區依然照此文件執行，甚至於受到當地市、區政府的認可。某些城市的城鄉結合部自行拍賣宅基地盛行，便可見一斑。

    3.見機行事的意見

    另一種意見認為，完全實施有償使用制度多數農民難以承受，建議對保障基本居住的宅基地面積，繼續採用無償取得制度，而對超過基本居住的部分實行有償使用制度。對超標多佔的宅基地，可以採取累進制計算使用費。

    其實以上意見是第二種意見的翻版形式，也是1990年***文件精神的擁蠆者。那麼無論形勢怎麼發展，全國統一的完全無償使用制度會日漸衰落。分階段地推進、有目標地推行等級分配與收費制度，尤其是採取累進制計算使用費制度，應當說是不可逆轉的潮流了。當然，全國的東南地區和西北地區，於很長一段時間內，大體上是有些差異的。隨著實踐經驗的總結，所有差異會縮小，而且是朝著有償使用的方向邁進。

    第三，宅基地的取得與權利行使，是否堅持「一戶一宅」原則或者「一戶一地」原則？

    1.反對的意見

    一種意見認為，農村因繼承等原因擁有兩處以上宅基地的情況很普遍，「一戶一宅」原則過於絕對，難以執行。

    以上意見將宅基地的初始設立使用與繼承使用混淆在一起了，理由不是很充足。如果立法，可以將這兩者之間區別對待就行了。60多年來的宅基地分配製度，也基本上實施的是「一戶一宅」原則或者「一戶一地」原則。相信現在及其今後，大多數情形下，執行這一原則依然應當成為主流形式。

    2.贊成的意見

    另一種意見認為，作為分配製度，應當堅持「一戶一宅」的原則。

    《關於加強農村宅基地管理的意見》（國土發234號）規定，嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹「一戶一宅」的法律規定。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區、市）規定的標準。各地應結合本地實際，制定統一的農村宅基地面積標準和宅基地申請條件。

    以上意見應當是基本正確的。還是那句老話：中國的東南地區與西北地區還是應當有所區別。不訪這樣設計，東南地區普遍推行「一戶一宅」的原則，西北地區某些地方可以試行「一戶一宅」∼「一戶二宅」的原則，不要搞「一刀切」。

    說到底，一些特別法不能解決的問題，物權法更難加以解決。因為宅基地使用權太複雜、太敏感了。即使是中央文件也有反覆無常的時候。相信各地在長期的法律實踐中，會很好地總結經驗，從中找出規律性的東西出來，更加切合本地區的實際，更能提高自覺性、減少盲目性。

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