正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿565-1
農用地用於建設用地
一、一般理念
農用地用於建設用地，主要是指由農村組織統轄佔有的農用土地，因合理整合利用土地資源改變土地用途，轉為城市建設用地和農村建設用地的總稱。包括由國家徵收、徵用為國家建設用地和依據法律規定批准的村民宅基地內，已經成為地權制度上一個重大的焦點難點問題。農用地用於建設用地政策的調整，需要全國統籌規劃、合理安排、穩中求正、循序漸進、整頓提高、適度放權，理順各種地權關係與法律關係，努力維護廣大農民群眾的合法權益。
農用地用於建設用地是一種土地專項調控管理制度，政策性和物權敏感性強，關係到國家利益、集體利益、個人利益和其他人利益的重大事項，關係到權利人眼前利益和長遠利益的重大事項，必須運用系統工程原理和一般均衡原理來統籌安排，正確處理各個界別的物權關係。故這項不動產物權變更制度，主要由所有制制度規範與調整，其次由所有權制度和用益物權制度規範與調整。就是說，制度物權法在其中起核心作用，普通物權法和擔保物權法起輔助作用。
物權法第151條簡要規定：「集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。」
上述規定具有下列關於不動產物權變更的重要意義。
第一，以農民組織共有的農用土地為主要參照物，積極探索農用地用於建設用地的正確途徑。
究竟其實，關於「農用地用於建設用地」的命題，原本是個大課題，法律、政策、土地管理方略等方面的敏感性很強，牽一髮而動全鈞。它不只是「集體所有的土地作為建設用地的」，而且連國營農場之國家法人所有的農用地用於建設用地的，全部需要「應當依照土地管理法等法律規定辦理」。這裡的「應當」不是商量性、商議性的意思，而是必需性、法定性的意思。
依據憲法規定，任何組織與個人必須合理利用土地、不得破壞土地資源，才是根本**。國內外很多法學家、經濟學家十分痛心、十分驚詫地呼籲，自從第二次世界大戰以來，人類社會面臨著兩大嚴重的土地問題，一是過度地利用土地，二是土地的嚴重污染與破壞。
就全國的土地管理形勢而言，土地的合理利用主要包括專地專用、節約用地、集約用地、生態用地和重點保護基本農田與耕地政策，這是全國土地管理制度的主流和主政策。至於「農用地用於建設用地」的命題，只不過是「微調」（還談不上是宏觀調控），只能算是支流和從政策。
第二，關注農民組織及其個人的切身利益，物權價值的天平向弱勢者一方傾斜。
眾所周知，農用地的投入產出一直不如建設用地的投入產出。全國著名的農業專家袁隆平同志曾經在********上直呼「農民種一畝水稻才淨賺七塊五」，他提出要按照糧食產量來發放農業補貼。然而，更大程度上和更嚴重的問題，就是「農用地用於建設用地」的命題。改革開放政策實施三十多年了，「三農」問題成了老大難問題。
一直以來，徵收徵用農用土地是由政府大包大攬的，土地徵收的補償費很低，土地使用權人的利益不保。在這種情勢下，有的人提出應當讓集體所有的土地直接進入土地一級市場。***關於2005年深化經濟體制改革的意見中指出，進一步研究探索農村集體建設用地使用權進入一級市場。如今探索近十年了，很多難題沒有破解。
2012年版土地管理法修正案草案的做法，是試圖大幅度提高徵收農民土地的補償比例，但目前仍然沒有正式頒布實施。
第三，立法目的有目標性與建設性。
物權法歸根結蒂是一種普通法（普通物權法），不能凌駕於土地管理法這種特別法（制度物權法）之上另搞一套。故明確規定「集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。」從物權法權威解讀文本中，才知道「使集體建設用地使用權進入一級市場」的動議。這跟我們想像的不是一樣的。其立法目的有目標性與建設性，原來是這樣的。
農用地用於建設用地，是將農民佔有的耕地、草地、林地等農用土地改變為鄉鎮企業建設用地、鄉村基礎設施建設用地、公益事業用地和商品住宅基地的總稱。按照經濟學一般均衡原理、物權法學權利與義務衡平原理推導，有宏觀均衡與微觀均衡、有總體衡平與部分衡平之分，當因受現實條件所限不能達到絕對公平時，法律應當不遺餘力地達到相對公平的戰略目標。
二、一般理解
近幾十年來，房地產市場建設管理的經驗表明，將農用土地徵收為國家的建設用地是一種最好的選擇與做法，廣大農民群眾也樂意接受。原因主要有以下幾點。
一是政府與農民互動共贏是最好的物權共同體，對國家對集體對農民個人都有一定的長遠的好處。政府徵收農用地，能夠承諾各項經濟補償，作好善後的拆遷安置、征地安置和就業培訓、困難救濟、養老保障以及農業戶口轉城鎮戶口等項工作，廣大群眾也比較省心放心。國家徵收農用土地用於經濟建設，會帶動當地的經濟發展，增加財政收入，同時促進部分農民由低端的農業轉向中高端的工商業，增加農民收入。
二是集政權主體與物權主體於一身，其土地建設的社會化管理水平、集約化利用土地資源的能力、出讓土地使用權的談判水平等各個方面均優於集體經濟組織，能夠讓農民群眾比較有信心。許多集體基層組織基本上是一盤散沙，領導幹部往往缺乏領導能力、組織能力和房地產市場的認知反應能力，他們經營農用土地比較在行，經營建設用地則不怎麼在行，需要當地政府主管部門的專業指導和各項幫助，許多幹部群眾也一向認為農村土地本來是屬於國家的，他們自己本來是生產經營者，不是土地的所有者，認為國家徵收他們使用的土地是收回土地，支持國家徵收他們使用的土地佔大多數。
三是由國家徵收農用土地為國家建設用地見效快風險小，當地政府的資源優勢、資本優勢和管理技術人才優勢等客觀條件也是集體組織所不能企及的，農用地用於建設用地的歷史重任就落在了當地政府有關部門的肩上。大多數農村集體與農民都還很貧窮，發展鄉村集體企業和鄉村經濟步履維艱，並且融資渠道非常狹窄，工商業建設的經驗也很少，很多鄉村企業建立不久就難以維繫，關閉破產的集體企業很多。迄今為止，大多數農村集體仍然不具備大規模開發利用農用搞經濟建設的能力。
四是全國城鄉各行各業經濟建設和各種土地綜合利用一盤棋，客觀要求農民集體不能直接出讓自己佔有的土地使用權，使集體佔有的土地使用權直接進入土地的一級市場，總體上是利多弊少。目前及今後一個相當長的時期來說，農民集體佔有的土地必須經過國家徵收才能變為建設用地，納入全國統一的土地一級市場流轉。總體上對於國家、集體、個人三方面都是有利的。至於有的地方不按國家政策辦事，有的公職人員、集體幹部帶頭截留、剋扣、挪用、私分、哄搶、貪污、盜竊徵收土地補償金等現象，以及補償標準相對過低等等，這些都是可以經過法制化建設和加強監督管理是容易改進與改善的。
五是農村地權制度改革、房屋流轉制度改革等農村房地產制度改革，將會逐漸地穩妥地積極推進，農用地用於建設用地會讓廣大農民群眾得到更多更好的實際利益。土地行政主管部門一直將加快集體建設用地使用制度改革作為工作的重點，在對集體建設用地依法進行嚴格管理的同時，也允許一些地區開展建設用地流轉方面的試點。有的地方還進行了農村私人住宅、宅基地的流轉試點，房屋出租或在本集體組織內部轉讓、抵押、抵債和宅基地互換等「房地合一」式的流轉取得了一定的成功經驗。
由國家徵收、徵用農用土地為國家建設用地，是出於公共利益的需要或者基於合理整合利用土地資源，發揮土地集約化、節約化的社會效益考量，有計劃按比例地打破城鄉二元化地域隔閡，為國家城鎮化、工業化鋪平道路。國家建設用地或者城市建設用地，始終處於優先規劃、優先安排、優先供給和優先滿足的戰略地位。農用土地在一定的時間和範圍內農用土地應當讓位於建設用地，但建設用地的過度開發利用和無序地開發利用也不利於第一、二、三產業的協調發展，容易導致大量耕地面積被套用，甚至導致大量農用土地鋪張浪費。
國家徵收、徵用農用土地為國家建設用地，是國家長期戰略選擇的重要措施和技術手段，其物權化傾向由農用土地的專地專用制度轉向建設用地的專地專用制度，並運用一整套法律法規來進行全面的規範化、制度化調控與調整。總體上由土地所有權二元化向土地所有權一元化逐步推進，為全面的土地所有權國有化奠定基礎，消除土地私有化的極不公平、極不合理制度，藉以鞏固社會主義的經濟基礎，積極推進房地產市場改革，在保護投資者權益的同時努力發展住房福利事業。
國家建設用地，按照《全國土地土地分類（試行）》（國土資發255號）對應「建設用地」，包括商服用地、工礦倉儲用地、公用設施用地、公共建築用地和住宅用地5大類別和17個分類（不包括農村宅基地和農村空閒宅基地），涵蓋了全部最有經濟價值的土地類型。國家建設用地來源於國家徵收、徵用農用土地為國家建設用地和城鎮國有土地兩個部分。其中國家徵收、徵用農用土地為國家建設用地為主要來源部分。上述建設用土地的所有權為國家所有，通稱「國有土地」。
村民宅基地包括村民空閒宅基地，也是建設用地新列入的一個品種。但建設用地使用權和功能特性有所不同。商服用地、工礦倉儲用地、公用設施用地、公共建築用地和城市住宅用地的經濟功能多樣化，規模效益、市場效益和社會效益遠遠大於村民宅基地。村民宅基地是社會福利性質的建設用地，多數為免費使用、少數為有償使用的土地使用權。上述建設用土地的所有權為「集體所有」，通稱「集體土地」。
有些法律將「集體土地使用權」和「集體土地所有權」一同並用，但實質上，村民宅基地，包括村民空閒宅基地，主要屬於私有、個別屬於共有的建設用地使用權，物權類型應當為土地用益權（佔用權），比用益物權還低一個物權等級。
相關法律：物權法第151條
相關名詞：
農用地用於建設用地的法理基礎
字數：3888字
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