正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿557-1

    關於建設用地使用權期間屆滿與收回土地

    物權法第42條規定：「為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。……徵收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。任何單位與個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償等費用。」這種規定是綱領性規定，而物權法第148條的規定是目標性規定。

    要正確認識公共利益需要、提前收回土地、經濟補償三大方面的深刻含義，領會其精神實質，就要參照建設用地使用權期間，考量提前收回土地的節點。

    一、關於建設用地使用權期間

    1.關於建設用地使用權期間屆滿期

    所謂建設用地使用權期間屆滿期前，指建設用地使用權人與土地所有權人的土地使用合同屆滿之前，同時包括建設用地上建築物、構建物及其附屬設施的使用時間沒有超過建設用地使用權的最高期限。現行法律規定，按照以公開出讓方式取得建設用地使用權的，才能有資格享受「使用期」之類的土地所有權。

    因為中國實行的是建設用地使用權與房屋所有權雙重粘連、雙重恆定制度，兩種不動產呈「一損俱損，一榮俱榮」的連發情勢。如果政府即土地所有權人提前收回建設用地，同時意味著提前徵收公民的房屋，那麼，公民損失的不僅僅是建設用地使用權，更大程度上是損失了房屋等不動產所有權，包括專有的房屋所有權和共有的房屋所有權，以及房屋附屬設施的專有或者共有的所有權。

    以上的「房屋」，代表建設用地上建築物、構建物及其附屬設施。為了方便起見，可以房屋來代替全部的不動產建造物。政府收回土地過程中，涉及宗數最多、業主人數最多和經濟糾紛最多的，就是房屋佔用範圍的土地使用權，同時，他們也是房屋被徵收、徵用的主要對象。

    2.關於各種建設用地使用權的最高期限

    所謂建設用地使用權期間，應當是建設用地使用權最高使用年限以下的期間。城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例12條規定了各種用途的建設用地使用權的最高年限：居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅遊、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年。其中，物權法第149條規定居住用地70年屆滿後可以自動續期，08版《國有建設用地使用權出讓合同》（示範文本）第25條第2款中承認了「住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。」所謂的最高年限只不過是抽像的年限。絕大多數業主認為居住用地的經濟補償額度大一些是完全應該的，因為永久式的土地使用權與限期式的土地使用權的權限是有很大差別的。

    建設用地使用權不是抽像的概念，關鍵在於「用」和「用途」。如果建設單位取得了土地使用權，一年之內不開工建設會被政府課以罰款，如果二年之內不開工建設會被政府沒收土地使用權。如果業主在使用期內濫用土地使用權，擅自改變土地用途，或者超越法定的地表權、地上權、地下權和地役權等權利的範圍，也被政府沒收土地使用權。

    建設用地使用權使用期限，是該項使用權出讓合同中的一項重要內容和必填項目。由於屬於制式合同，各種土地用途均與土地使用期限相對應，任何當事人是不可篡改的。從土地出讓合同中可以看出，土地用途與土地使用期限一目瞭然。

    二、關於土地所有權人收回土地

    1.所謂「收回土地」

    所謂「收回土地」，指政府依法提前收回出讓的建設用地，也就是政府代表國家法人、代表土地所有權人依法提前收回出讓的建設用地。但是不可否認，裡面確實包括了徵收或者徵用土地的某些性質。

    具體操作的是按照隸屬區域的原縣級以上人民政府有關部門，也就是以前為房屋所有權人和土地使用權人頒發相關證書的那級政府主管部門，有權依據公共利益的需要來提前收回建設用地，即提前收回建設用地的使用權。提前收回出讓的建設用地，不等於提前收回房屋。一方面建設用地使用權是國有的，並且土地所有權人的土地使用權高於用益物權人的土地使用權；另一方面，房屋的所有權人是公民即業主的，這種不動產的主權在於業主，不在於政府，政府沒有資格「收回」屬於他人即公民的房屋所有權。

    在這裡，有一個法律的實質要件應當明辨一下，即政府「提前收回土地」算不算「徵收土地」或者「徵用土地」？有的人說不是的，提前收回就是提前收回；有的人說是的，提前收回土地使用權，不是正常的如期收回，且對方違反了土地出讓合同的約定，作了一些補償或者「賠償」，應當算作「徵收土地」或者「徵用土地」。

    筆者認為，政府「提前收回土地」應當是「徵收房屋」和「徵收土地」或者「徵用土地」兩者並用的成套法律行為，是以公法對於私有房屋所有權的徵收和對於公有土地使用權的徵用的雙重法律行為。

    2.農用土地徵收、徵用的啟示

    程萍著的《財產所有權的保護與限制》一書中，對於「徵收」和「徵用」作了以下精闢的解說：

    「徵收」和「徵用」的共同點是，兩者都屬於通過國家運用強制力對土地權利進行限制的形式，都是為了公共利益的需要，都要經過法定程序。但兩個概念的區別也是明顯的：（1）二者的後果不同。土地徵收的後果是土地所有權的改變，土地徵用是土地使用權的改變。這二者是最主要、最本質的區別。（2）二者的適用條件不同。土地徵用一般適用於臨時性的緊急狀態，也適用於臨時性的公共用途。而即使不存在緊急狀態，為了共同利益的需要也可以實施土地徵收。（3）二者適用的法律不同。土地徵收主要適用土地法和城市規劃法。土地徵用適用的多是調整緊急狀態的法律。（4）二者的補償不同。在土地徵用的情況下，如果標的物沒有毀損滅失，就應當返還原物；而在土地徵收的情況下，由於所有權已經轉移，所以不存在返還的問題，但對土地徵收作出的補償也相對更高一些。（5）二者適用的程序不同。由於土地徵收要發生所有權轉移，是對所有權的嚴重限制，所以土地徵收程序比土地徵用更為嚴格。

    3.城市建設用地使用權的情形和性質

    以上觀點基本正確，這是說專門對於農村土地的徵收、徵用情形，其法理是基本正確的。但是也有不足之處。

    第一，未考慮城市建設用地使用權的情形和性質。

    該作者的視角限於農村土地徵收、徵用的情形，沒有考慮城市建設用地使用權的情形。同樣是國家徵收、徵用土地，所有權主體不同，土地物權化方向和物權關係也就不同。

    （1）城市土地的徵收、徵用，都不涉及「土地所有權的改變」問題，所有權永遠是固定於國家層面上，亦即全部是土地使用權的改變（轉移），也不存在對於類似於集體土地所有權那樣的「嚴重限制」。

    論其土地「徵收」程序，只存在對於出讓土地的徵收程序比劃撥土地的程序更為嚴格。因為出讓土地的土地使用權為合同出讓形式存續，受合同法的規則所限制。並且出讓土地的土地使用權多數不為國家的信託所有權人（國有企業）所掌握，基本上是「以內對外」（政府對公民）的物權關係。劃撥土地的土地使用權為非合同出讓形式存續。並且劃撥土地的使用權多數為國家的信託所有權人（國有企業）所掌握，基本上是「以內對內」（政府信託所有權人對國企信託所有權人）的物權關係。

    （2）城市土地使用權的徵用，「如果標的物沒有毀損滅失，就應當返還原物」也不靠譜，城市建設用地使用權的徵用，多數是長期的不返還的、少數是臨時的可返還的（也有不返還的，如劃撥地的徵用），這跟農用土地的情形是不一樣的，跟土地所有權私有制國家的情形也是不一樣的。

    城市土地上的附著物與農村土地上的附著物基本上也是不一樣的，除了地上建築物是一樣的不動產以外。城市裡頭也有樹木等零星的「不動產」，樹木長在土地上是不動產，被砍下來是動產了，僅這跟農村的地上附著物是一樣的。城市地上的大部分附著物是房屋等建築物、構建物及其附屬設施，城市拆遷改造中不毀損的極少數。農村土地上附著物大部分是莊稼、樹木等「不動產」，收割或者砍下來是動產了，農村徵收土地中被毀損的和經濟補償的主要就是這些。當然，所有被毀損和滅失的，原物返還的可能性很小很小了。

    第二，未考慮城市建設用地使用權與房屋所有權「房地合一」的原則。

    農村土地徵收過程中，也夾雜著一些房屋拆遷的情形，也應當涉及到「房地合一」的原則。然而複合型徵收、徵用，比單純的土地徵收、徵用更加複雜。

    城市建設用地使用權與房屋所有權的徵收、徵用，是以徵收房屋和徵用土地並舉的政府行為，徵收房屋是手段，徵用土地才是目的。因為不動產權利人的設立、轉移、變更時是「房地合一」的權利，物權化保護時以此為原則。那麼該項複合型權利，到消滅時也是「房地合一」權利的消滅。如果我們僅僅考量土地使用權被徵收、徵用的法理，而不同時考量房屋所有權被徵收、徵用的法理，顯然是孤立的片面的看問題，於法不合，於事無補。

    中國存在多個土地所有權二元化，城市與農村、國家與集體、建設用地與農用土地等土地所有權二元化。城市土地權利中，還有出讓和劃撥的土地所有權二元化，以及出讓和劃撥的土地使用權二元化。另外還有房屋所有權與建設用地使用權二元化等等。由此可見，中國的不動產物權關係，是全世界最為複雜的品種，要解釋其來龍去脈，要真正弄通弄懂，還真是沒有那麼容易的。

    城市、農村土地的徵收、徵用有幾個共同特點：均以公共利益名義進行；主導的是地方縣級以上政府部門；均有補償或者賠償的法律要件，並且相當於贖買法的辦法進行。政府徵收居民的房屋，這一點大家容易理解。而政府「收回土地」，從字面上容易理解為「收回建設用地使用權」，而實質上、事實上是「回購土地」和「回購建設用地使用權」，相當於徵收或者徵用土地。如果不是徵收或者徵用土地，政府的經濟補償就無從談起。

    相關法律：物權法第148條

    相關名詞：

    提前收回建設用地與經濟補償關於公共利益與經濟補償

    字數：3888字

    全面有效地保護我們的財產權是分分鐘的要務

    一切從現在開始hold住物權法精髓

    當代物權法的開山作

    宏觀物權法的奠基石

    物權法的饕餮盛宴

    品茶品酒不如品宏觀物權法

    全世界物權法愛好者的良師益友

    1000萬字的尚方寶劍

    從博士後到到中小學文化者的貼身保鏢

    世界上內容最完整意境最深邃文字最工整的物權法巨著

    中國品牌

    中國正能量

    《當代物權法百科全書小辭典》

    《解析物權法》

    好書齊欣賞

    潤物細無聲

    啟動防火牆

    遁入物權門

    請瀏覽

    一切都在掌握之中

    電子信箱：qq437116637或627592416