正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿556-1

    提前收回建設用地與經濟補償

    一、基本理念

    提前收回建設用地的經濟補償，全稱為「政府因公共利益需要，建設用地提前收回及其相應補償」的規定。是基於公共利益優先發展原則和合同信譽第一原則、公民不動產物權化恆定原則考量的不動產合理利用的綜合衡平制度。基本內容如物權法第148條規定所示。

    物權法第148條規定：「建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，並退還相應的出讓金。」

    對於以上規定，應當從以下幾個方面來理解。

    第一，關於土地所有權人提前收回建設用地和取消剩餘的建設用地使用權期間。

    首先，建設用地所有權人提前收回建設用地的物權化方針，應當以公共利益為必要條件，並參照建設用地使用權期間是否屆滿，是否依據本法第四十二條的規定對建設用地使用權人退還相應的出讓金。

    建設用地所有權人提前收回建設用地將會導致嚴重後果，既取消了建設用地使用權人的土地使用權，又消滅了建設用地上的建築物、構建物及其附屬設施或包括地上附著物的所有權，對於該權利人甚至於全家人的生產生活造成嚴重影響和大量經濟損失。理論上，建設用地所有權人作為高級的自主的物權人，有權收回用益物權人的建設用地所有權。但是，其收回土地的必要條件和前提條件，必須是具有公共利益需要的客觀要件，否則是不合法的，要對建設用地使用權人賠償損失，而不是搞一下經濟補償就完事了的。

    倘若地方政府仰倚公權力和事權，與開發商同流合污，沆瀣一氣，濫用職權，欺壓群眾，甚至於組織專政機關搞暴力拆遷、血腥拆遷等，會造成多方面的嚴重危害。一是對於權利人造成嚴重的經濟損失，二是加大了地方政府的財政負擔，三是因拆遷造成建築物的巨大浪費，四是激發了社會矛盾，五是給予拆遷包工寡頭和房地產開發商以巨大的利益輸送，六是地方官員帶頭執法犯法貪污受賄。

    物權法沒有對於違反公共利益原則收回土地、徵收房屋的行為進行嚴格限制，對於怎麼賠償權利人經濟與物權損失沒有明確規定，這是非常遺憾的。

    其次，建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，屬於地方政府代表土地所有權人徵收房屋，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償。

    本法第四十二條對於政府因公共利益需要提前收回建設用地的補償是彈性的，對於徵收房屋的補償是剛性的。但是，對於建設用地使用權期間屆滿後另有所指。

    第二，關於公共利益需要與經濟補償辦法。

    符合公共利益需要而收回土地、徵收房屋的，按照法律規定和08版《國有建設用地使用權出讓合同》的約定給予相應的經濟補償。否則，政府就無權收回土地、徵收房屋，野蠻收回、徵收的要依據《侵權責任法》等法律規定承擔法律責任，賠償損失。

    08版《國有建設用地使用權出讓合同》（示範文本）第5章「期限屆滿」規定的是國有建設用地使用權消滅或者續期變更的事項。第26條規定「土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續期，因公共利益需要未獲批准的，土地使用者應當交回國有土地使用證，並依照規定辦理國有建設用地使用權註銷登記，國有建設用地使用權出讓人無償收回。出讓人和土地使用者同意本合同項下宗地上的建築物、構建物及其附屬設施，按本條（破折號）項約定履行：（一）由出讓人收回地上建築物、構建物及其附屬設施，並根據建築物、構建物及其附屬設施剩餘價值，給予土地使用者相應補償；（二）由出讓人收回地上建築物、構建物及其附屬設施。」第27條規定「土地出讓期限屆滿，土地使用者沒有申請續期的，土地使用者應當交回國有土地使用證，並依照規定辦理國有建設用地使用權註銷登記，國有建設用地使用權無償收回。本合同項下宗地上的建築物、構建物及其附屬設施，由出讓人無償收回，土地使用者應當保持地上建築物、構建物及其附屬設施的正常使用功能，不得人為破壞。地上建築物、構建物及其附屬設施失去正常使用功能的，出讓人可要求土地使用者移動或者拆除地上建築物、構建物及其附屬設施，恢復場地平整。」

    在第25條第2款中，承認了「住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。」不適用第27條規定的範圍。

    第三，徵收建設用地與徵收農用土地的兩種補償方式。

    兩種補償方式是不相同的。有的說徵收農用土地是損害了集體的土地所有權。我看關鍵在於農民是以土地為業的，失去土地就失去基本的生產資料和生活資料，無論集體是否有土地所有權，立足點在於保障這種權利人生存權。城市居民不是以土地為業的，一般會有一定的職業或者經濟來源，即使是貧困戶也能夠得到政府的最低保障。收回土地，有的給予補償，有的沒有給予補償，即使是在土地使用權方面沒有補償，但在徵收房屋方面有足夠的補償也可以。

    二、一般原則

    基於公共利益優先發展原則，剝奪業主的不動產所有權或者土地使用權，是良性的有償性的合理化剝奪，這跟沒收違法犯罪分子的財產權有著本質上的區別。這項原則為各個國家所適用，實為普適性原則。

    基於合同信譽第一原則，剝奪業主的不動產所有權或者土地使用權，合同的一方的行為，無論是出於善意行為或者惡意行為而導致另一方財產損失的，應當承擔賠償或者補償的法律責任。這項原則為商法、民法和行政法等各法所普遍認同，實為通用性原則。

    基於公民不動產物權化恆定原則，保護業主的不動產所有權或者使用權，不僅僅應當保護他們的主權利，而且將他們的從權利應當一同保護，可稱之為「房地合一」的保護原則；不僅僅應當保護他們合理的當前的、單一的權利，而且將他們未來的、連帶的權利應當一同保護，可稱之為「今後一致」或者「前後合一」的保護原則；不僅僅應當保護業主個人的主權利和從權利，業主共有的主權利和從權利應當一同保護。

    對於「提前收回」的解釋，應當作為提前終止土地出讓合同「提前收回成命」來解釋。

    但是「提前收回建設用地」的事實要件，問題在於永久提前收回建設用地使用權或者臨時提前收回建設用地使用權。一般而論，是「永久提前收回建設用地使用權」。具體地說，不同的建設用地類型的土地使用期是不同的，如住宅用地70年屆滿後可以自動續期，相當於永久性土地使用權；其他用地的使用期是：工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅遊、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年，共同特點是使用期屆滿後不能自動續期。按理說，可以自動續期的應當可以多補償一些，不能自動續期的應當可以少補償一些。

    本條款的意思，國家徵收不動產、提前收回建設用地使用權的受補償主體，應當是各種單位與個人。原來是公共利益型用地的和原來為非公共利益型用地的當事人，都可以成為受補償權人，只不過是補償方式不同而已。一些非國家工作單位與個人是當然的受補償主體，任何單位與個人也不得剝奪他們的受補償權。

    國家機關、國有企事業單位的建築物等不動產被國家徵收以後，需要重新安置地點與工作，所需搬遷安置費用很大，且每個單位需要經濟核算或者財政預算的，保障他們的生存權和發展權，也是需要一定的經濟基礎的。尤其是國有企業，生產經營承包的任務艱巨，完全是自負盈虧單位，廣大職工就業吃飯問題也是頭等大事。他們是以建設用地和建築物硬件的補償為主導的，有易地安置費用也是公費公用的，主要的區別在這裡。其他的單位與個人的受補償，基本上應當是以貨幣補償為主、以實物補償為輔的，但選擇什麼樣的補償方式，政府應當合理徵求受補償權人的意見，盡量維護受補償權人的合法權益。

    本物權法反覆多次地提到公共利益、徵收不動產與經濟補償的話題，反映出經濟補償是個很突出的物權化方針。而本法第42條相關的經濟補償的規定是個綱領性條款，凡是與徵收房屋、土地等不動產有關的事件，都得按照上述原則執行，任何單位與個人無權違反法律規定拖欠、截留、挪用、私分、哄搶、貪污、破壞經濟補償款。

    政府在出讓建設用地過程中，已經有償地將建設用地使用權出讓給了受讓人，建設用地使用權已經發生移轉，政府並無資格「（提前）收回建設用地使用權」，只有資格「徵收建設用地使用權」或者「徵用建設用地使用權」。

    政府有資格「（提前）收回建設用地使用權」，僅僅限於劃撥土地的建設用地使用權。國家出讓土地不是臨時出租土地，如果是臨時出租土地，政府比較有資格「（提前）收回建設用地使用權」。

    「提前收回土地」與「提前收回建設用地使用權」，應當說還是有些區別的。國家作為土地所有權人，在特定的情形下，可以單方面提前終止土地出讓合同，並給予土地使用權人以合理補償，可「提前收回土地」。同是「提前收回土地」，國家如果是針對劃撥土地或者出租土地的，既是「提前收回土地」，又是「提前收回建設用地使用權」，這兩者之間是一致的；國家如果是針對出讓土地的，是「提前收回土地」，但事實上是以土地所有權身份「提前回購土地」（也是對於原土地出讓合同作出的反向修改方式），並以相當於「贖買」的方式提前回購土地使用權。

    本條款字面上是「提前收回土地」和「提前收回建設用地使用權」。然而事實上、法理上是「（提前）回購土地」和「（提前）回購土地使用權」，實質上是徵收或者徵用土地。本條款規定的「該土地上的房屋及其他不動產給予補償，並退還相應的出讓金」，包括了徵收房屋和徵收（徵用）土地（使用權）的的法律要件在裡面，也包括了違反合同約定的「賠償」因素在裡面。

    要正確認識公共利益需要、收回土地、經濟補償三大方面的深刻含義，領會其精神實質，在為公共利益著想的同時，也要設身處地地為不動產權利人的利益著想。努力以實際行動保護弱勢者的合法權益，這是正確處理內部矛盾的一條必由之路。

    相關法律：物權法第148條

    相關名詞：

    關於公共利益與經濟補償

    字數：3888字

    全面有效地保護我們的財產權是分分鐘的要務

    一切從現在開始hold住物權法精髓

    當代物權法的開山作

    宏觀物權法的奠基石

    物權法的饕餮盛宴

    品茶品酒不如品宏觀物權法

    全世界物權法愛好者的良師益友

    1000萬字的尚方寶劍

    從博士後到到中小學文化者的貼身保鏢

    世界上內容最完整意境最深邃文字最工整的物權法巨著

    中國品牌

    中國正能量

    《當代物權法百科全書小辭典》

    《解析物權法》

    好書齊欣賞

    潤物細無聲

    啟動防火牆

    遁入物權門

    請瀏覽

    一切都在掌握之中

    電子信箱：qq437116637或627592416