正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿537-1

    土地用途變更的法理基礎

    一、一般要領

    土地用途變更的法理基礎，指運用系統工程原理和一般均衡原理來解析土地用途變更的物權法理學、社會與自然生態環境學和人文學，從小處著眼，從大處著手，防微杜漸，未雨綢繆，既保障地產經濟的平衡、穩定發展，又以法治手段治理經濟秩序，從而建設一個政治文明、精神文明、物質文明和法制文明的新紀元。

    土地用途變更的法理基礎，應當包括以下幾個層次和幾個方面。

    第一，所有制制度和公共利益先導論。

    我們在學習物權法關於土地用途及其變更管制制度的規定時，不容易感受到所有制制度的存在，很多人有這種想法。誠然，所有制制度主要是由憲法規範與調整的，物權法只限於用一般法理來羅列土地用途及其變更管制。客觀上，建設用地使用權是個泛權利，廣泛分佈在國家、集體、集合、私人和其他權利人的各個所有制之中，幾乎是不分彼此、不分仲伯的。

    如果追根溯源就不難發現，無論是計劃經濟國家或者是市場經濟國家，也無論是土地公有制國家或者是私有制國家，對於建設用地用途的管制竟然是不遺餘力，不惜動用各種法律資源和政策資源來拚命地整合它，即使是建設用地的所有權歸個人所有，同樣地嚴格限制它，並以公權和公共利益來削弱私權的權能權效。中國是土地公有制國家，始終不渝地把公共利益放在第一位，不是對於權利人的土地使用權進行限制，而且對於權利人的房屋所有權進行限制，對於權利人的地上權、地表權、地下權和地役權進行全面的限制。

    比所有權更高級的物權，自然是全民所有制和公共利益的權利。這種特殊的權利，是集政權、政治權、法治權和建設用地所有權、土地管理權、建築物規劃權以及土地用途管制權等一系列權利於一身，將全國所有的建設用地以及所有的農用土地、未利用地，全部納入土地用途變更的法制化軌道，在城鄉的各個地區形成立體化、網絡化、規範化、制度化格局，運用行政手段、法制手段、物權手段、技術手段等各種手段並舉，實施全員、全過程、全方位、全要素的土地管理，從各個環節上把好審查關、規劃關、登記關和用人關、用權關、用地關。

    憲法規定，禁止任何單位與個人用任何手段侵佔或者破壞自然資源。一切使用土地的組織與個人必須合理利用土地。雖然憲法規定了集體有土地所有權，但不承認集體有自行買賣土地的處分權，也不允許集體隨意改變土地的用途，即使是集體的建設用地、宅基地同樣不能隨意改變土地的用途，嚴格限制其地上權、地表權、地下權和地役權。這就是所有制制度和公共利益先導論。

    第二，所有權制度中心論。

    所有權制度中心論和所有權中心主義，是普通物權法正確處理物權關係的法寶之一。鑒於土地資源的稀缺性、重要性、不可複製性、難以再生性等特點，國家法人作為建設用地所有權人，不限於一般的行使所有權，而是動用行政權、法治權與土地所有權一道來行使土地管理權和土地用途及其變更管制權。

    所有權制度中心論，也不光是約束用益物權人等他物權人，而且還要約束制度信託、一般信託所有權人等信託物權人。國家機關公職人員、登記機構工作人員帶頭非法批地、賣地、倒賣土地，帶頭搞違章建築等，同樣地會受到法律的制裁。

    第三，用益物權制度調節論。

    建設用地使用權是標準的用益物權，該給的權利一律給夠，不該給的權利一律禁止。這種用益物權是最光榮的物權之一，但又是最受法律、受所有權人限制的物權之一。

    很多建設用地使用權人的利益實際上大於建設用地所有權人的利益，這是用益物權制度調節所有權制度的結果。反過來，建設用地所有權人對於土地用途變更的限制是必不可少的制度之一。

    第四，土地資源專控論。

    眾所周知，中國是全世界人口最多、土地資源是最緊缺的，故對於全國的土地資源必須嚴格的採取專控、**制度。不過，俄羅斯是全世界人均土地資源最多的國家，而且是土地私有制、自由制國家，同樣採取嚴格的採取專控、**制度。俄羅斯總統普金說過，俄羅斯的土地很多，但沒有一寸是多餘的。俄羅斯民法典承認自治組織和私人的「永久」土地所有權，但在兩年內不合理利用土地的所有權人，聯邦政府和自治組織可以依法沒收其土地所有權。

    第五，土地用途法制化論。

    土地用途法制化是保障土地用途及其變更管制制度的中心環節和最終屏障。這類法律法規、政策規定多達200多部，其密集性程度是史無前例的。

    土地用途及其變更管制，是世界各國特別是工業化、城市化國家所面臨著的最重要的管理制度。中國義無反顧地將建設用地所有權始終定位為國有制，並在此基礎上進行卓有成效地展開一系列的土地管制，毫無疑問，這是符合馬克思土地國有化原理的，是非常正確的制度設計。

    二、土地用途及其變更管制

    解讀土地用途及其變更管制，我們可以從以下問題中找到一定的法理根據。

    1.其是社會主義國家土地所有權國有化的根本要求

    一般人會同意這一觀點，即既然建設用地所有權是國家的，當然應當接受國家的法律、法規和政策、政令。那麼，我們更應當知道，土地用途及其變更管制，是社會主義國家土地所有權國有化的根本要求。

    如果我們將全國的土地所有權比作一個巨大的蛋糕，那麼，這塊大蛋糕肯定是國家所有即全民所有的。既然土地所有權是共有的，就不能由少數人霸佔而獨有。否則，一小部分人獨享大蛋糕，而絕大多數人見不到也吃不到蛋糕，這就是極不公平合理的，必須堅決地毫不留情地廢除這種極不公平合理的土地所有權制度。而且，社會主義國家完全有條件、有能力實現土地所有權國有化，徹底剷除土地所有權私有化這個大毒瘤，實現土地資源大蛋糕的相對公平合理的分配。

    馬克思於1872年3∼4月發表在《國際先驅報》第11號，有一篇最著名的文章，叫做《論土地國有化》，發表了許多十分精闢的論述。文章最末一段，馬克思對於土地國有化寄予了厚望：

    土地國有化將使勞動和資本之間的關係徹底改變，歸根到底將完全消滅工業和農業中的資本主義生產方式。……農業、礦業、工業，總而言之，一切生產部門將逐漸地用最合理的方式組織起來。生產資料的全國性的集中將成為自由平等的生產者聯合體所構成的社會的全國性基礎，這些生產者將按照共同的合理的計劃自覺地從事社會勞動。這就是十九世紀的偉大經濟運動所引向的人道目標。（載《馬克思恩格斯選集》第二卷第454頁）

    馬克思所論述的「土地國有化」，實指「土地所有權國有化」的簡稱。在篇首，馬克思開誠佈公地說：「土地所有權——一切財富的原始源泉，現在成了一個大問題，工人階級的未來將取決於這個問題如何解決。」土地的問題，土地所有權問題和土地用途、土地利用問題，是一個長期困擾法學家、哲學家、政治經濟學家的頭等重大的問題。

    毫無疑問，土地所有權國有化，無論是社會主義國家或者是資本主義國家，無論是計劃經濟國家或者是市場經濟國家，這個問題處理得當，可以解決許許多多的社會矛盾。否則，倘若處理不當，政治危機、經濟危機、社會危機就會如影隨形，一發而不可收拾。譬如，1990年代的日本房地產經濟危機，2008年美國房地產次貸的金融危機，以及西方許多發達國家的政府赤字危機等等，都可以土地所有權私有化中找到因由。然而，一些社會主義國家之所以躲避一次又一次的洲際、國際金融危機，最大的資本在於土地所有權國有化。

    2.其是土地資源的緊缺性、重要性的根本要求

    對於有著將近14億人口的大國而言，土地資源的緊缺性、重要性愈來愈突出了。

    中國城鎮人口從3億、4億一直飆升增長到7億，意味著農用土地不斷地大量地減少，意味著建設用地不斷地大量增加。「土地財政」的趨利行為，使本來已經十分緊缺的土地資源變得萬分緊缺。中國的「口糧田」耕地，估計已經改變土地用途的高達3億畝以上，目前僅剩下18億畝，全國人均約1。2∼1。3畝，不到世界人均畝數的1/4。人無遠慮，必有近憂。國家無農不穩，國家無農不活。土地用途的第一道大關、第一道閘門，就是18億畝耕地的保護紅線。

    查閱國土資源部《全國土地分類》可知，全國的土地用途，可分為3大總類、15大中類、168個小類。3大總類是：農用地、建設用地、未利用地。15大中類是：耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地；商服用地、工礦倉儲用地、公用設施用地、公共建築用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設施用地、特殊用地；未利用土地、其他土地。其中，商服用地（4類）、工礦倉儲用地（3類）、公用設施用地（2類）、公共建築用地（6類）、住宅用地（4類）、交通運輸用地（6類）、水利設施用地（2類）、特殊用地（5類）。以上8類建設用地，含32種建設用地，約占3大總類的33。33%%uff0c15大中類的53。33%%uff0c占168個小類的19。05%%u3002建設用地的實用價值、經濟用途，是其他各類土地的用途所不能比擬的。所有這些，是土地用途包括變更用途管制的重中之重。

    第一、二、三產業中，建設用地基本上集中在第二、三產業中，換句話說，基本上集中在城鎮之中。當然，農村的宅基地也算是建設用地。有的沿海省份統計，國家每徵收147畝農用土地轉為建設用地，可以創造1億元的產值甚至純利潤。因為建設用地可以創造出比農用地高出數百倍甚至數千倍的利潤，一方面說明了其實用價值、經濟價值的重要性，另一方面恰好證明了土地用途和土地用途變更管制的重要性。

    房地產經濟當然存在市場經濟。然而，綜合觀察其整體模型，仍然是以計劃經濟為主、市場經濟為輔為最佳模型。對於建設用地的全面規劃、用途管制，這是國家的土地所有權人、國家的管制權人應盡的職責與義務。任何失職、瀆職的行為和其他違法行為，都是違反憲法、土地管理法等不良行為，都應當予以制止，並追究有關責任人的行政責任和法律責任。

    相關法律：物權法第140條

    相關名詞：

    土地用途變更土地用途變更的法制基礎

    字數：3888字

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