正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿536-1
土地用途變更的法制基礎
土地用途變更的法制基礎，是土地用途法制系統工程的一部分。基於建設用地所有權的國有制和土地資源的重要性、稀缺性等客觀要求，必須有一整套公平合理的法律、法規和規章制度來規範調整土地用途和土地用途的變更。
土地用途變更的法制基礎，是個龐大的法制系統工程。從根本法、特別法、專門法到普通法，從制度物權法到普通物權法、擔保物權法和登記管理法，從憲法、刑法、土地管理法、城市房地產管理法和物權法、合同法、擔保法和土地登記辦法、土地登記規則，將全國所有的建設用地以及所有的農用土地、未利用地，全部納入土地用途變更的法制化軌道，在城鄉的各個地區形成立體化、網絡化、規範化、制度化格局，運用行政手段、法制手段、物權手段、技術手段等各種手段並舉，實施全員、全過程、全方位、全要素的土地管理，從各個環節上把好審查關、規劃關、登記關和用人關、用權關、用地關。
任何單位與個人不得違反國家的土地用途變更制度，不得違法批地、違法用地、違法登記產權、違法變更土地使用合同，更不得帶頭執法犯法。土地用途變更制度是國家土地管理制度的重要內容，土地的地表權、地上權、地下權、地役權行使不當，容易損害國家利益、公共利益、公眾利益，故必須重典治亂，嚴厲打擊各種違法用地行為。
土地用途管制制度，是全國城鄉土地管理制度的核心制度，而土地管理制度是人類社會有史以來最重要的財產管理制度。所謂謀反、謀大逆、大不敬等，歷來是十惡不赦的。人類歷史上戰亂不斷、兵燹連連，為的是什麼？首先是爭奪土地，其次是爭錢財。國家的每一寸土地上，都流盡了勇士和敵人的鮮血，甚至於是血雨腥風、血流成河啊！中國從奴隸社會到封建社會，經歷了幾千年的法制文明歷程，民刑法合一呀，「溥（普）天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣」呀。別看王公貴族們威風凜凜的，哪怕是他們有金滿山銀滿山的，哪怕他們有良田萬頃的，從朝廷一品大員到七品芝麻官，他們的建房面積和住房面積是有一定限制的。國家經濟困難或者戰爭急需、搶險救災、應急救援時，許多大官需要將自己的土地、房屋捐獻出來，帶頭破私立公。
一、土地用途變更的主要法律規定
如果統一將「土地資源的合理利用」作為一篇大文章來解讀，那麼，「土地用途和土地用途的變更」則是這篇大文章的核心組成部分。
1.憲法規定的無條件地合理利用土地的根本國策
憲法第10條第4款規定的強制性土地利用制度是：「一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。」
憲法以根本法的最高權威作出根本的國策，說明了土地用途的重要性，任何組織和個人不得以任何借口、手段來破壞這一根本的國策。
2.土地管理法規定的土地用途管制制度
土地管理法第4條規定的土地用途管制制度是：「國家實行土地用途管制制度。國家編造土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。」
土地管理法以專門法的職業權威性，從宏觀控制上對於三大總類的土地用途統統列入嚴格管制的範疇之內，也是對於憲法相關規定的一個闡釋。
3.土地管理法規定的土地用途變更
土地管理法第56條規定的「土地用途變更」是：「建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批准文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批准用地的人民政府批准。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當行經有關城市規划行政主管部門同意。」
土地管理法以其專業性、關切性和強制性，對於建設用地用途的變更，作出了明確規定。規定指出了建設用地用途變更的主體、客體、事由和批准的行政主管部門。物權法本條款的中心思想，主要取自土地管理法的意思表達方式。
4.城市房地產管理法規定的土地用途變更
城市房地產管理法第18條規定「土地用途變更」，強調與調整土地使用權出讓金掛鉤，加大管制力度：「土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府規划行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。」
這裡還強調了變更土地用途，不是變更土地所有權，而是變更土地使用權。這一點要注意，土地所有權國有制和土地所有權私有制國家的土地產權法律，有著本質上的區別。
5.城市房地產管理法規定統一的房地產土地用途變更
城市房地產管理法第44條規定「房地產轉讓合同與土地使用權用途的變更」，相關的權利交接、對接手續如何辦理：「以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產後，受讓人改變原土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得原出讓方市、縣人民政府規划行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。」
以出讓方式取得土地使用權的，即以招標、拍賣、掛牌或者協議出讓取得土地使用權的建設單位，以出售房屋、建築物謀利。該項房屋、建築物轉讓以後，土地使用權一同轉讓給業主即「受讓人」。受讓人如果需要改變土地用途，不再與房屋、建築物的出讓人即建設單位發生關係，而需與有關人民政府規划行政主管部門進行聯繫與審批、履行手續、增交土地使用權出讓金。
應當注意的是，以劃撥方式取得土地使用權的，如果改變土地用途，將非經營性用地變更為經營性用地，同樣地需與有關人民政府規划行政主管部門進行聯繫與審批、履行手續、增交土地使用權出讓金。譬如，城市房地產管理法第40條「以劃撥方式取得土地使用權的房地產轉讓」的規定，就有相關的內容。
6.閒置土地管理辦法對於無理閒置土地者的處罰
對於擅自變更土地用途的當事人，可以依據土地管理法等法律追究其法律責任。問題的另外一面，有的人通過合法或者非法途逕取得大量的建設用地，或為圈地牟取暴利，或無經濟實力卻大量開發建設用地，於是就導致大量閒置的建設用地，浪費了寶貴的土地資源，這個問題在全國很普遍、也是很嚴重的。國家在不斷加強土地管理與房地產政策調控力度基礎上，加強閒置土地的管理。
1999年4月26日國土資源部出台了《閒置土地管理辦法》，2011年底已經修改，目的在於對於閒置土地的當事人進行更大程度上的約束，同時分清政府的義務與原因。
《閒置土地管理辦法（修訂草案）》第17條第1款規定的「土地閒置滿1年的，由縣級以上地方國土資源主管部門報經本級人民政府批准後，向土地使用者下達《徵繳土地閒置費決定書》，按土地出讓或者劃撥土地價款的20%%u5f81繳土地閒置費」；第2款中「未動工開發建設，土地閒置滿2年的，由縣級以上地方國土資源主管部門報經本級人民政府批准後，……無償收回土地使用權」的規定，實際上是與舊《辦法》第4條的內容差不多。修訂草案將由舊辦法的11條增加至34條，其中關於國土資源管理公職人員的違法責任增加了2條。
對於無理閒置土地者的處罰的規定，國外早已有立法例。如德國基本法和俄羅斯土地法都有同樣的立法例。某種程度上說，他們的法律更加嚴格，不僅僅是建設用地閒置2年以上「由政府收回建設土地使用權（甚至於土地所有權）」，而且還包括農用土地使用權甚至於土地所有權在內。
二、刑法司法解釋對於土地用途管制的規定
我們學習物權法，感到了這種普通法溫柔敦厚、循循善誘的一面，一些物權法權威解讀文本、教科書和通說上，只是輕描淡寫地遊說變更土地用途登記生效的重要性與必要性，沒有講到土地用途管制制度的嚴重性。
新刑法包括刑法司法解釋，完全是另外一副面孔示人的。其是鐵面無私的黑臉包公，斬釘截鐵、雷厲風行才是他們的政治本色。所謂刑法，最集中、最突出的是財產刑法。而財產刑法最集中、最突出的土地資源刑法。在全國風起雲湧轟轟烈烈的征地、圈地運動中，破壞土地資源罪一躍而超過了最突出的走私罪、毒品罪甚至於貪污受賄罪，成為罪案的明星。那些非法佔用農用地改為建設用地的，那些非法改劃撥地、享用地為有償使用的，那些隨意改變土地用途的，全都一夜暴富，幾乎都成為新興的資本家、億萬富豪。那些私自買賣土地、倒賣土地使用權的，私自買賣、倒賣一片土地就成了千萬富翁、億萬富豪。在他們為非作歹、肆意妄為、鯨吞豪奪、欺上瞞下之時，正是國家利益、集體利益和群眾利益遭受嚴重損害之日。
聯合國電台及網站2008年7月曾經呼籲，全世界掀起了圈地、霸地風暴，弱勢者利益不保！你看，「破壞土地資源罪」成了整個地球村的大瘟疫，嚴重到什麼程度了呢？！
《最高人民法院關於破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋14號）共9條，採取量化的辦法，對於以下「破壞土地資源」進行分類處理。
1.買賣或倒賣土地罪。對於非法轉讓、倒賣基本農田5畝以上的，基本農田以外10畝以上的，其他土地以外20畝以上的，非法獲利50萬元以上的，對於情節惡劣、後果嚴重的，屬於「情節嚴重」。
2.買賣或倒賣土地罪。對於相當於第1條兩倍以上的土地面積，非法獲利兩倍以上的，屬於「情節特別嚴重」。
3.非法佔用耕地罪。畝數、非法所得相當於第1條。
4.徇私舞弊罪、濫用職權罪。違法批地、違法登記入罪。
5.徇私舞弊重罪、濫用職權重罪。嚴重違法批地、違法登記入罪。
6.徇私舞弊罪、失職瀆職罪。非法低價出讓國有土地使用權罪。
7.徇私舞弊重罪、失職瀆職重罪。非法低價出讓國有土地使用權重罪。
8.單位非法轉讓、倒賣土地使用權罪、非法佔有耕地罪。
9.數罪並罰。
其他法律規定，此處從略。
相關法律：物權法第140條
相關名詞：
土地用途變更土地用途變更的法理基礎
字數：3888字
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