正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿535-1
土地用途變更
一、基本概念
土地用途變更，全稱為建設用地用途變更，指以者有償使用取得的建設用地，以及以政府劃撥方式取得的建設用地，建設用地使用權的變換與建設用地使用途徑的變更，也包括自願性變更和強制性變更兩種方式的用途變更。任何一種土地用途的變更，不是可以隨意變更、胡亂變更的，土地使用者必須具有充足的理由、必須通過法定的程序和經有關行政主管部門的批准，才能實現這一種權利的對接。
物權法第140條規定：「建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批准。」表達建設用地用途變更需要遵從兩個原則、一個合法程序：建設用地使用權人合理利用土地原則、專地專用原則和土地用途變更走法定程序原則。實質上，這兩個原則、一個程序，是既定的系統的全面的一貫制的物權化方針政策，是針對全國城鄉各種建設用地用途變更的，國有建設用地、農民組織建設用地和農民宅基地均需要統一規劃、統一政策、統一管理、統一行動。
建設用地使用權人以無償或者有償方式取得建設用地使用權後，確需改變土地用途的，應當向土地行政主管部門提出申請。土地行政主管部門經過審查後認為改變的土地用途符合規劃，同意對土地用途作出調整的，根據目前的規定，還需要報市、縣地方政府批准。然後，出讓人和建設用地使用權人重新簽訂建設用地使用權出讓合同或者變更合同相應的條款，並按照規定補交不同用途和容積率的土地差價。
對於將劃撥方式取得的建設用地使用權改為有償使用方式的，或者說將非營利性土地、建築物變為營利性土地、建築物的，無論是否增加了容積率，是否改變了土地與建築物的原狀原貌，反正均視為土地用途變更。增加了容積率、改變了土地與建築物的原狀原貌的是大變更，未增加容積率、未改變土地與建築物的原狀原貌的是小變更。反正在土地用途變更後，建設用地使用權人都應當補交土地出讓金。以變更合同條款形式改變土地用途的，還要依法到登記機構辦理變更登記，簽訂新的建設用地使用權合同，並辦理登記手續。
二、變更類型
土地用途變更分為以下各種類型。
1.本位性變更與非本位性變更
（1）本位性變更
本位性變更，指由一種用途的建設用地變更為另外一種用途的或者幾種用途的建設用地，或者是由一種來源性質的建設用地變更為另外一種來源性質的建設用地，包括已經啟用的和空閒的建設用地在內，都可以納入「土地用途變更」的對象來對待。簡而言之，本位性變更，就是國有建設用地在保留建設用地物權地位不變條件下具體用途上變更。
這種「從一種建設用地到其他種建設用地」的用途變更，是最頻繁、最複雜的一種變形類型。更有甚者，因為將利用地、已利用地、未利用地等形式存在，可能存在事前變更、事後變更、事中變更等各種形態的變更。就已利用地或地上已有建築物、構建物來說，所謂的「土地用途變更」變成了「建築物、構建物用途變更」，即變相變更、隱性變更，這也是需要注意的一個方面。
由一種用途的建設用地變更為另外一種用途的或者幾種用途的建設用地，是由人的主觀能動性和客觀條件造成的。無論如何，大量土地與小塊土地的變更，地表權、地上權、地下權、地役權等權利的變更，往往是與修建、改造建築物或者地上附著物密切相關的。衡量是否變更、是否一種用途與幾種用途的變更，主要看是否存在修建、改造建築物或者地上附著物的主觀能動性和客觀條件。城市規劃的需要、公共利益的需要、權利人利益的需要等等因素決定了本位性變更的可行性與法律的適用性。
由一種來源性質的建設用地變更為另外一種來源性質的建設用地，指由政府劃撥的建設用地改為政府出讓性質的建設用地。劃撥的建設用地基本上用於公共利益需要上建設用地，絕大多數是無償取得、無償使用的。如當事人將非經營性建設用地改為經營性建設用地，這也是另外一種「改變土地用途」的辦法，大多數情形下是為法律所不允許的。個別情勢下，確實有必要改變土地用途的，原則上應當通過拍賣、招標、公開協商的辦法來改變土地用途，同樣地需與有關人民政府規划行政主管部門進行聯繫與審批、履行手續、增交土地使用權出讓金。本條款也指出「需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批准。」應當包括由一種來源性質的建設用地變更為另外一種來源性質的建設用地的情形在內。
（2）非本位性變更
非本位性變更，指由非建設用地變更為建設用地，或者由非國有土地私自變更為國有土地。前者是地型的變更，後者是地權的變更。因為城市的國有建設用地不夠用、農村土地廉價和便利等原因，很多人將目光投向農村土地，企圖將農用土地私自改變為建設用地，於是就產生了非本位性變更的意向與行為。
非本位性變更所產生的社會矛盾與物權糾紛是很突出的。當事人既有城市的、也有農村的，既有本農村經濟組織與個人的、也有其他單位與個人的，甚至於有政府機關與工作人員個人的。國家幾十年來陸續頒布了許多法律法規和政策性文件，一再命令任何單位與個人不得擅自改非建設用地變更為建設用地，並且下達了「18億畝耕地紅線」，同時加強了土地規劃調控政策，收到了一定的威懾效果，但仍然有個別單位與個人違法亂紀，破壞國家的「專地專用制度」，侵犯了農民的合法權益，甚至於發生「強迫征地」、「血腥征地」等惡**件，引發了大規模的抗議活動、群體上訪和多年連續上訪等事件。
本條款「建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批准」的規定，不僅僅是針對已有的和已定的建設用地，而且對於未有的和未定的建設用地主要包括農用土地，都不得擅自改變土地用途；不僅僅是針對已有的和已定的建設用地使用權人，而且對於未有的和未定的建設用地使用權人主要包括准建設用地使用權人和其他當事人，都不得擅自改變土地用途。
2.自願性變更與強制性變更
（1）自願性變更
自願性變更，是土地使用權人自願並申請變更的功利性行為。包括變更地表權、地上權、地下權、地役權、容積率和改變現在用途為另一種或幾種用途，也包括將劃撥土地變更為出讓土地，用於房地產經營性土地。有時候土地的變更連帶著權利主體與客體的變更，所有制的變更等等。
自願性變更，有單一的變更行為和復合的變更行為，取決於當事人的謀利方式與手段。需要留意的是，一些劃撥土地變更為出讓土地，容易造成土地資源的不合理利用、過度利用和國有資產的大量流失。特別是在企業改制、土地入股、土地轉讓中的不正常變更行為，是需要密切關注的地方。另外，有的房地產企業申報的是中小學、幼兒園等公共設施用地，實際上用於房地產經營性用地，從中少繳土地出讓金和土地增值稅等稅金，這也是一種不合理的土地變更行為，當屬於惡意變更行為，應當給予制止。
（2）強制性變更
強制性變更，是國家土地所有權人對於各種土地使用權人（包括信託的土地所有權人）下令進行土地用途變更。總體上包括以下幾種情形在內：
一是國家產業政策的強制性。國家規定經濟結構調整，淘汰落後產能和污染型企業，下令某些企業關、停、並、轉、遷，同時中止或者終止其原來的土地使用權，就地、異地改變土地用途，或者剝奪原土地使用權人的使用權，讓其他合格的使用權人來行使土地使用權。
二是出讓合同的強制性。當事人根本違約，國家收回土地使用權，並變更其不合理的用途。出讓合同的建設用地使用權人擅自改變約定的土地用途的，屬於根本違約，出讓方有權解除合同並處罰款。然後，將不正確的土地用途更正過來。
三是懲罰違章建築的強制性。對於不履行用地手續、用地義務的違章建築，地方政府可以下令拆除違章建築或處罰款，並可要求其變更土地用途。根據需要和可能，還可以取消原土地使用者的用地資格，另行授予土地使用權人，變更土地用途。
四是對於違規的強制性。需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批准。然而，有的當事人未經批准，擅自將農用土地和未利用土地用於建設用地，或者用一種建設土地用於另外的未經批准的建設用地等違規行為，政府有權收回土地使用權，並追究其法律責任。
3.確有必要與變更登記
土地用途變更，是指那些確有必要改變土地用途的，對於城鎮整體規劃和國家大政方針沒有牴觸的一類變更，國家有必要將其限制在一定對像和範圍之內，而不是隨申請隨批准隨變更，來者一律不拒。
確需改變土地用途的，並且沒有瘕疵的，建設用地使用權人應當向土地行政主管部門提出申請。該部門經過審查以後，認為所改變的土地用途仍符合城市規劃的，同意對土地用途作調整的，還需報市、縣級人民政府批准，然後出讓人和受讓人應當重新簽訂或者變更合同條款，進行變更土地用途登記，補交不同容積率的土地出讓金差價。
以劃撥方式取得土地使用權，爾後改為有償使用方式的，於改變土地用途時，建設用地使用權人還應當補繳土地出讓金。原土地使用權劃撥決定書於土地用途變更合同成立時應當作廢，土地使用權人應當與出讓人簽訂土地出讓合同，依法到登記機關辦理土地用途變更登記，確認與公示新的土地使用權，發生新的法律效力。
《土地登記辦法》規定，變更登記，是指土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。
建設用地使用權變更與登記最為複雜。各個城鎮房地產建設、交易活躍，大量的建設用地土地產權交易，大規模的舊城區改造與房地產開發，大規模的市政、交通等基礎設施建設和公共利益需要的建設，大規模的徵收農用土地改為建設用地，大規模的調整產業結構與易地改造等，使得建設用地的用途變更非常頻繁，同時使得用途變更非常活躍。
相關法律：物權法第140條
相關名詞：
土地用途變更的法制基礎土地用途變更的法理基礎
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