正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿525-1
建設用地使用權劃撥方式與土地類型
一、基本要領
建設用地使用權的設立方式，亦稱建設用地使用權的出讓方式，即一級建設用地使用權的設立方式，是與中國建設用地所有權國有制相聯結的統一的不動產設立制度，主要由特別法或者專門法作出具體規定，主要方式是採取有償出讓或者政策劃撥等方式出讓與設立建設用地使用權。其適用範圍與對象，因地產經濟的定位模式或者公共利益的不同對像而不同。建設者一級建設用地使用權的設立方式，與業主二級建設用地使用權的設立方式也有所區別，法律調整不動產物權對像和訴訟維權的渠道也有所區別。
建設用地劃撥方式，是指縣級以上人民政府對於建設用地依法批准，在建設用地使用權人繳納補償、安置等費用後將該幅土地交付使用，或者將建設用地使用權無償交付建設用地使用權人使用的方式。在土地所有權二元化情勢下，國有的土地不能滿足公共利益與經濟建設上的需要，國家需要向農村大批量地徵收徵用集體共有的土地。徵收徵用集體共有的土地完畢後，地方政府才有機會將建設用地使用權依法交付於建設用地使用權人。
建設用地劃撥方式的經濟方針與物權化方針政策特點如下。
第一，建設用地劃撥方式主要由特別法、專門法規範與調整，不在於普通物權法和擔保物權法規範與調整的範圍之內。
物權法已經將建設用地使用權進行特別規定。從第135條至第151條，基本規定的是有償使用的建設用地使用權，對於劃撥的建設用地使用權則很少規定。其主要原因是，一則，對於劃撥的建設用地使用權是可圈可點的內容本來就很少，作為普通法的物權法更是沒有多少發揮作用的餘地。二則，劃撥的建設用地使用權主要由土地管理法、城市房地產管理法、城市房地產開發經營管理條例等特別法、專門法規範與調整，不在於普通物權法和擔保物權法規範與調整的範圍之內。
劃撥的建設用地使用權特別敏感，它牽涉到一系列法律關係、法鎖關係、物權關係、信託關係、合同關係、排他關係、對世關係與社會關係，在各種特別法、專門法沒有現成規定的情勢下，物權法作為普通法、下位法不敢貿然另行作出規定。即使是別出心裁地作出了另類規定，也不一定能夠了生法律效力。物權法的立法目的，在於確認、保護與利用物權，也可以對於現成的法律、法規進行物權化規定與歸納，不能對於政治上經濟上特別敏感的劃撥的建設用地使用權提前作出規定。事實上，物權法的絕大多數條款一遇到政治上經濟上特別敏感的物權關係問題，總是這麼做的。
第二，建設用地劃撥方式形成的建設用地使用權，或者是制度信託所有權之類的制度信託物權。
物權法已經將建設用地使用權列入「用益物權編」進行專門規定。為了盡量避免其他的物權類型與用益物權混淆，同時為了省略一些文字內容使其精煉，故在其編製中很少涉及到劃撥方式形成的建設用地使用權方面的內容。誠然，根本原因在於如上所述，建設用地劃撥方式主要由特別法、專門法規範與調整，不在於普通物權法和擔保物權法規範與調整的範圍之內。
現行的物權法教科書和通說中，對於用益物權型建設用地使用權表示關注，並有很多心得體會並且研究得很到位。但是都有一些通病。
一則，對於劃撥方式形成的建設用地使用權到底是屬於什麼權屬對像則隻字不提。很多人懂得物權關係中的兩大門類：收益租賃關係與使用租賃關係。前者產生用益物權關係，後者產生用益權關係、單一佔有關係和單一使用權關係等更低級的物權關係。正規的物權關係一般有五層物權關係。但大多數人只懂得所有權關係、用益物權關係這兩層物權關係，少數人只懂得所有權關係、用益物權關係和用益權關係這三層物權關係。那麼，在收益租賃關係與使用租賃關係都或多或少地存在制度信託關係和一般信託關係。
其實，整個經濟社會與物權社會中，凡是兩個人以上形成的共有的物權關係甚至於勞動關係，歸根結蒂就是信託關係。包括有形物以至於無形物的佔有、使用、收益、處分或者支配、管領、控制、持有等等權能上，或多或少地產生一般信託關係或者制度信託關係。涉及到建設用地使用權這麼嚴重的物權類型，怎麼沒有一般信託關係或者制度信託關係呢？
確切地說，有償出讓型建設用地使用權，是把一部分制度信託關係轉化為一般信託關係，保留了大部分的制度信託關係，但其基本原型仍然是用益物權關係。劃撥方式形成的建設用地使用權，幾乎原封不動地保留了制度信託關係，其基本原型是制度信託所有權關係。設問：國家機關享用的建設用地是用益物權嗎？不是！國家機關享用的建設用地是所有權嗎？也不是！標準答案是：國家機關享用的建設用地是制度信託所有權。
制度信託所有權應當是法定的，儘管如果沒有明文規定，是由客觀規律確定的，是不以人們的意志為轉移的。一般信託關係是由當事人的物權關係、法鎖關係或者勞動關係等關係約定的，但任何的約定不能違反法律規定。
整個大陸法系並不重視信託關係，而英美法系卻非常重視信託關係。英美法系的信託地產權制度是相對精確的制度。
二則，對於用益物權型建設用地使用權與所有制制度、所有權制度和用益物權制度是個什麼法律關係閉口不談。
三則，微觀物權法、古典物權法的思維方式根深蒂固。
第三，建設用地劃撥方式將受法律嚴格控制，防止國有資產的大量流失。
建設用地劃撥方式一般為法定的無償援助的方式。這種方式已經在大幅度縮小範圍並嚴格控制。如今的地價扶搖直上，高價土地與天價土地更是炙手可熱。劃撥方式的漏洞比有償出讓的更多，對此密切關注、嚴格控制，防止國有資產的大量流失是最關鍵的一環。特別是對於國家機關的一些有實權的單位與個人，關鍵在於帶頭落實制度信託所有權義務與責任，決不能帶頭執法犯法！
二、無償出讓方式與土地類型
1.劃撥取得方式
劃撥是無償取得建設用地使用權的一種形式，但這種形式也不是完全無償的形式。（1）在計劃經濟時期存在的大量的劃撥用地即主要是工商業用地，土地管理政策調整後也會向國家繳納土地使用費，這叫「無償取得，有償使用」。（2）國家從農村徵收徵用來用於劃撥使用的土地，原則上要由建設用地使用權人繳納補償、安置等費用後將該幅土地交付使用，這叫「有償取得，無償使用」。（3）至於完全無償使用的，主要指符合公共利益的建設用地使用權人所取得與使用的建設用地，總之是「無償取得，無償使用」，是真正意義上的「無償劃撥」方式。立法專家說「劃撥是無償取得建設用地使用權的一種方式」，這只不過是一種籠統的說法，是與「公開競價出讓形式」相比較而低廉的說法。
本條第3款明確規定：「嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。採取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規關於土地用途的規定。」以劃撥方式設立建設用地使用權的，是非公開取得、無償的或者極低廉的價格取得，這與「公開競價出讓形式」取得有著極大的差別，為了公平合理起見，法律規定「嚴格限制」。
原則上，以劃撥方式設立建設用地使用權的應當限制在公共利益項目用地的範圍內，且應當在全國統一實行這項制度。任何單位與個人不得將無償劃撥土地方式混同或者替換為公開競價出讓土地方式。劃撥土地沒有使用期限制的具體規定。
2.公共利益範疇
《城市房地產管理法》第24條規定：建設用地使用權劃撥確需必需的幾種情形是：（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；（四）法律、行政法規規定的其他用地。以上幾種劃撥出讓的建設用地，原則上屬於公共利益範疇上的無償使用的土地。而根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》所示，「公共利益範疇」遠不止以上4種類型。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第8條首次將「公共利益」的範疇界定在6大內容上面：（1）國防與外交的需要；（2）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（3）由政府實施的科技、教育、文化、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（4）由政府實施的保障性安居工程建設的需要；（5）由政府依照城市規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要；（6）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
3.劃撥用地的類型
劃撥用地的類型，也可以從國土資源部關於印發試行《土地分類》的通知中找到對應的土地類型。
（1）特殊用地。指軍事設施、涉外、宗教、監獄、墓地等用地。其中，涉外用地，指外國政府及國際組織駐華使領館、辦事處用地。具體的就不細述了。
（2）公用設施用地。指為居民生活和第二、三產業服務的公用設施及瞻仰、休憩用地。其中，小分類的「公用設施用地」，指給排水、供電、供燃、供熱、郵政、電信、消防、公用設施維修、環衛等用地。其他的就不細述了。
（3）交通運輸用地。指用於運輸通行的地麵線路、場站等等用地，包括民用機場、港口、碼頭、地面運輸通道和居民點道路及其相應附屬設施用地。具體的就不細述了。
（4）水利建設用地。指用於水利、水工建設的用地。具體的就不細述了。
（5）公共建築用地。指公共文化、體育、娛樂、機關、團體、科研、設計、教育、醫衛、慈善等建設用地。包括機關團體用地、教育用地、科研設計用地、文體用地、醫療衛生用地、慈善用地等幾個品種，具體的就不細述了。
（6）其他的劃撥用地。
說明：以上建設用地類型的分類和應當是劃撥用地，僅供參考。因為各個時期和各個地區的具體情況不同，會有一定的彈性空間的。關鍵在於，「嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。採取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規關於土地用途的規定」的規定是個總的物權化方針，這是任何人也不能改變的大政方針。
相關法律：物權法第137條
相關名詞：
建設用地使用權設立方式與有償出讓土地類型
字數：3888字
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