正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿515-1

    國有農用地承包的法律適用與物權化方針

    一、一般要領

    國有農用地承包的適用法律與物權化方針，指國有農場、國有牧場、國有林場和國有漁場的國有農用地實行承包制時，可以參照本物權法「土地承包經營權」的辦法進行內部的合夥承包或者家庭承包，或者對外、對內的流轉式、收益租賃式承包，包括耕地、草地、林地、漁場和「四荒地」等國有土地的承包，亦可稱之為「准國有農用地承包」。

    其物權化方針，是為了充分利用國有土地的寶貴資源，調動國有農林牧漁場職工及其家屬的生產積極性，克服小型農林牧場的實際困難，挖掘潛力，優勢互補，統分結合，靈活經營，想方設法增產增收，增加職工家庭收入，改善職工生活，減輕國家和國有企業的經濟負擔。其物權化方針的另一面，國有農用地承包是開放式、客串式或雜交式承包，可以在全民所有制、集體所有制兩種生產資料所有制之間進行物權交換和產權交換，較少有「關門主義」或者「身份利己主義」的開放承包條件的限制。

    國有農用地承包的原則是實事求是、因地制宜、優勢互補、調整結構，不搞單干化、一窩蜂、一刀切，不搞命令主義、形式主義的違背職工群眾意願和違背事物發展規律的承包主義，承包中的一切違法亂紀現象和**現象是不為法律所能容忍的。

    物權法第134條規定：「國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定。」這種普通法的規定，是專門法的翻版。土地管理法第15條規定，國有土地可以由單位和個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。

    草原法第10條規定，國家所有的草原，可以依法確定給全民所有制單位、集體經濟組織等使用。使用草原的單位，應當履行保護、建設和合理利用草原的義務。這裡只是規定「使用」，而未規定「承包經營」，這兩個概念是不一樣的。國家所有的草原依法確定給全民所有制單位使用，這一般不是用益物權關係，應當是制度信託所有權關係。倘若一個國營農場將自己使用的國有土地出租給另一個國營農場使用，或許形成了收益租賃關係即用益物權關係。國家所有的草原依法確定給集體經濟組織使用，這一般就是用益物權關係，就是一般的收益租賃關係。

    2012年12月28日修訂的農業法和2002年8月29日通過的農村土地承包法，並無「國家所有的農用地實行承包經營的」之此項規定。故此項規定是罕見的規定。

    國有農用地承包與集體農用地承包有幾個異同點，就是大異而小同。

    第一，物權化方針的異同點。

    國有農用地承包與集體農用地承包有一個共同的物權化方針。兩者之間首先是由所有制制度決定的，其次是由所有權制度和用益物權制度、土地利用權制度決定的。其中，所有制制度是核心作用的制度，因為從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產，利用國有或者農民組織的共有土地，首先是一個身份權而形成優先的承包權以及農用土地的流轉權。

    不過，集體農用地承包的主要形式是以家庭承包為基礎、統分結合的單干式承包且普遍化，或者是全員承包制，主要集中於種植業、林業、畜牧業生產，較少集中於漁業生產。一般而論，生產規模相對較小、效益較差和發展緩慢、後勁不足。國有農用地承包一般以單位承包為基礎、少數情況或者少數土地實行承包制，或者不是全員承包制與全部承包制，除了集中於種植業、林業、畜牧業生產以外，也相對集中於漁業生產。一般而論，生產規模相對較大、效益較好和發展適度、後勁充足。

    第二，承包對象與範圍的異同點。

    集體農用地承包以家庭承包為主，生產資料三要素不齊全或者較脆弱，承包單一地種和從事單一農業的為多數人。只有採取集體承包且自身條件、自然條件優越的，才能達到農林牧副漁業全面發展。如果是長期的單干制，不搞合作化，或許容易出現貧富不均甚至於兩極分化。

    國有農用地承包可以依托土地國有化、機械化、水利化、兼業化、規模化和集約化的優勢，充分發揮地緣優勢、人才優勢、資金優勢和企業優勢，可以厚積薄發。他們可以學習集體農用地承包的成功經驗，但不必東施效顰、刻舟求劍。

    第三，其他異同點。

    集體農用地承包人都是弱勢群體，在整個社會中是最弱勢的對象。真正很走運的極少數人。很多種田人入不敷出，則紛紛外出打工，人為拋荒承包地的多了起來。

    國有農用地承包人還是比較幸運的，他們的待遇一直是比集體農用地承包人好許多。從參加工作到退休，情形都大不一樣。敬業愛崗的為大多數人。

    二、概述

    國有農用地承包的法律適用，指其承包方式方法對應適用於何種法律與條款。本條款給出的條件是，可參照本法的有關規定執行。但本法不是專業和專門的法律，光參照本法是難以遂全願的。關鍵在於，要有堅定正確的物權化方向，要用系統論的哲學方法來正確對待國有農用地承包的法律適用問題，要切實弄清國有農用地承包的一般規則與特殊規則，採取謹慎的、穩妥的、科學的、合理的和自覺自願的辦法進行，不搞命令主義、官僚主義，也不搞形式主義、單干主義，以期待收到更好的效果。任何事物都有其自身的發展規律，土地承包制也不是萬能的，不適宜承包的和不好承包的，沒有必要強制性的跟農村集體組織那樣「一窩蜂」的或者「一刀切」的搞承包。國有農林牧漁場需要分工、更需要合作，需要提高生產力、更需要改善生產關係。特別是機械化、水利化水平高和生產要素集約化優良、效益良好的國有農林牧場，不適宜家庭承包的應當放棄一家一戶的承包方式，或者改為國有農林牧漁場職工集體承包的方式。

    國有農用地承包的法律適用，是一個焦點難點問題。自從1982年以來，**中央、***和各級地方黨政機關出台了農村土地承包經營權的文件數以百計，出台了相關的法律數以十計。然而，迄今為止，並沒有專門的法律法規和政策文件對於國有農用地承包的法律適用問題作出系統性的全面的規定。《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》並沒有涉及到國有農用地承包的規定，《土地管理法》第15條第1款、第40條和《草原法》第10條的規定，仍然顯得很單薄。本法本條款「國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定執行」尚屬首次提出，提出了一條物權化途徑。

    國有農用地承包是開放式兼客串式或雜交式承包。承包的法律適用是客串式的，承包的主體是客串式的，物權關係、信託關係、法鎖關係、對世關係都是客串式的。集體農用地的承包有「關門主義」或者「身份利己主義」的傾向，轉包、互換、入股等主要流轉項目是在同一集體組織的其他農戶中進行的，只有出租和「四荒地」流轉才不受這種限制。國有農用地的承包有「折中主義」的傾向，轉包、互換、入股、出租和「四荒地」流轉，也有「內部職工優先」的一面，但沒有集體農用地的承包「關門主義」或者「身份利己主義」那麼絕對，很多承包地和很多領域是向本全民所有制組織以外的全民所有制組織、集體所有制組織以及個人開放的。因為很多國有農用地是經過多年來的墾荒開拓出來的，人均土地佔有量一般是高於農村集體組織成員的人均土地佔有量，適當地對外流轉或者發包是完全可以的，也不必搞「關門主義」或者「身份利己主義」那一套。

    因為本物權法之「土地承包經營權」的規定，對於從事農林牧漁業之同樣行業的物權主體都有一定的共性和可比性，在集體組織內能夠承包的土地，理論上能夠在國有農場、林場、漁場、牧場企業裡做到，只不過是在農企內部的規章制度上作一些調整而已。土地管理法第15條規定，國有土地可以由單位和個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農業法規定，國有的宜林荒山、荒地可以由個人或者集體承包造林。草原法規定，國家所有的草原，可以依法確定給全民所有制單位、集體經濟組織等使用。使用草原的單位，應當履行保護、建設和合理利用草原的義務。從以上法律規定中可以看出，在國有農用土地上的承包是更加開放的承包，涉及到各種用途的土地和各種農業分工負責，除了農業、林業、畜牧業以外，還包括漁業在內。《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和《物權法》基本上不提「漁業生產」這一類型，而從廣義的土地來說，水域、海域也是「土地」，中國台灣地區的土地法就有「漁地」的概念。

    國有土地用於農業途徑，形式上是多種多樣的。有的通過組建國有農場、林場、漁場、牧場等形式進行生產經營。有的還沒有完全開發利用，需要整合土地資源和勞動力資源，以促進國有農業和集體農業的共同發展。有的由農民集體長期使用，實行土地承包經營制度；有的由單位包括集體或者個人承包經營。本條款所列的是國有農用土地承包方面的內容，不實行國有農用土地承包方面的不在此列。

    國有農用地承包，只是國有農業企業的一個選擇方式之一。各地國有農場包括林場、牧場、漁場，可因地制宜，走出一條適合自身發展的路徑。社會主義的國有企業需要分工，更需要協作。中外農業發展歷史告訴也明白地告誡人們，土地零碎化、作業分散化和產業私有化，是不利於機械化、水利化、合作化、集約化生產經營的，是不利於農業的長遠發展、和諧發展和集約化發展的。有鑒於此，國家一直不反對國有農用地承包，也不提倡國有農用地「一刀切」式的完全、徹底的承包，更不提倡如農村組織那樣一律包產到戶，完全搞單干制。

    國有農用地承包的法律適用，除了適用於本物權法以外，主要從以下幾部法律中找出相應的座標。畢竟物權法總共只有11個條款，顯得很單薄。畢竟全民所有制種植業與養殖業的物權化方針與集體所有制種植業與養殖業的物權化方針多少是有一些區別的。本條款說「國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定。」指的是「有關規定」，而不是「全部規定」，國有農用地承包的法律適用需要對症下藥，不能完全照搬、刻舟求劍、東施效顰。

    相關法律：物權法第134條

    相關名詞：

    國有農用地承包法律適用簡析

    字數：3888字

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