正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿505-1
承包地收回政策概觀
承包地收回政策，是指承包期未到期的承包地受法律保護，發包方不得收回承包地。此項物權政策，旨在保障農村土地承包法的權威性和土地承包關係的長期穩定性，保障農民基本的生產資料和一定的生活條件。與此同時，按照政策規定，個別需要收回承包地的，發包方可以收回承包地。原則上，承包期內發包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定。
簡言之，「承包地不得收回」是一項基本政策，「承包地收回」是一項特殊政策。執行承包地收回政策時，要根據具體情況具體對待。某種意義上，「承包地收回政策」與「承包地調整寬嚴相濟政策」是一脈相承的，只不過是程度不同而已。「承包地不得收回」的規定，是基於農村土地承包法第26條的意思重現。按照該項規定，承包期內，如果沒有特殊情況，發包人不得收回承包地。
農村土地承包法第26條規定「承包期內承包地的交回與收回」的情形是：「承包期內，發包方不得收回承包地。承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權的流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。」上述的規定，包括不得收回、暫時不收回（或者「准不收回」）和應當收回或強制收回的幾種類型。其中，承包方應當交回而主動交回的，符合補償條件的，有權獲得相應的補償；承包方應當交回而拒絕交回的，不符合補償條件的，無權獲得相應的補償。
本條款與上一條款，有個相同的地方：承包地調整政策中涉及到耕地與草地的是否調整問題，也沒有涉及到林地的是否調整問題；承包地收回政策中涉及到耕地與草地的是否收回問題，沒有涉及到林地的是否收回問題。
原則上，對於林地，既不允許承包地調整，也不允許承包地收回。因為林地的承包經營與耕地、草地的承包經營相比有其特殊性。林業生產經營週期長，收益慢，風險大，承包期也長；況且，國家一直動員各種力量植樹造林，綠化祖國，改善環境，低碳生活，為子孫後代造福，是利國利民的雙贏好事。穩定林地承包經營權，有利於調動承包人植樹造林的積極性，鼓勵對林地的長期投入，加強對林木的精心管理，防止因林地產權的不正常變動而過早地伐木甚至於亂砍濫伐，使得林地承包人吃上定心丸，更好地敬崗愛業，並穩定地增加個人勞動收入。
承包地收回政策，是土地管理過程控制、土地產權適度調整的大政方針，是土地公有制和中國國情的具體情勢使然。土地公有制條件下和人多地少的現實情勢下，需要政府干預和公眾參與的共同土地資源管理制度，需要穩定絕大多數承包經營權人的地產權，需要收回某些人的承包地，需要將收回的耕地、草原重新分配給無地或者少地的村民，需要根據具體情況建立健全一整套適合於中國現階段的農用土地產權進入與退出制度。總之，包括「不得收回」、「暫時不收回」（或者「准不收回」）和「應當收回」或「強制收回」在內的承包地收回政策，是從國家利益、集體利益和個人利益各個方面來統籌考量的，符合管理學上的一般均衡原理、自然資源合理配置原理和物權法學上權利義務搭配原理。
農村土地承包法第26條規定的是承包地收回的基本政策，這種政策包含有以下幾個部分：
第一，「承包地不得收回」是理順農地產權的主要的物權化方針。
「承包地不得收回」是理順農地產權的主要的物權化方針。這是在確認承包方合法權益基礎上有的放矢地維護權利，表面上是對他們既不加權、也不減權，完全是個平權形態。而普遍性維權的意義，對於大多數人來說也是非常重要的。
首先，「承包期內，發包方不得收回承包地」是一項基本國策，是保證大多數承包人長期的穩定的耕地、草地和林地生產經營自主權的一項重要措施。否則，朝令夕改會導致整個農村的物權關係錯亂，不利於全面落實國家的土地承包政策。
其次，「承包期內，發包方不得收回承包地」是監督發包方、承包方承包合同關係、認真履行義務的重要措施。因為承包期、承包地是法定的承包期、承包地，不能任憑發包方、承包方擅自篡改，不能不顧後果地收回承包地。
再次，「承包期內，發包方不得收回承包地」代表了大多數人的意願，在實踐中代表了主流的物權化方向，是保護承包人合法權益的可靠保證。
第二，「暫時不收回」或者「准不收回」是過渡階段的承包地收回政策。
承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權的流轉。這種規定，包含有「暫時不收回」或者「准不收回」的優惠政策意義，這跟承包期內承包方全家遷入城市落戶的承包地收回政策是不相同的。這種規定，是對於特殊的承包方的特殊性維權政策。儘管表面上是個平權形態，而實際上是把法律的天平向他們傾斜了一些。
為什麼都是全家遷出農村戶口，而有不同的承包地收回政策呢？
首先，全家遷入小城鎮落戶的，沒有轉為非農業戶口的，等於是離家不離鄉，沒有跳出鄉鎮的重圍。我們已知，鄉鎮集體是分為三個級別與三種組織形式的，鄉鎮是政社合一的高級集體經濟組織，承包方全家離開了村、組兩級集體，遷入小城鎮只不過是由低級集體升級到了高級集體而已。法定的「暫時不收回」或者「准不收回」承包地，首先是看中了他們的鄉鎮集體的身份權。
其次，小城鎮並不發達，很多集體企業和小城鎮基礎設施都是由各個村、組集體向小城鎮集體進貢提留款而集合投資形成的資產。從某種意義上說，村、組集體成員也部分地關聯為小城鎮集體的成員，既然集體的成員權不變，那麼，承包戶的原承包權也可以不改變。法定的「暫時不收回」或者「准不收回」承包地，是看中了他們與集體經濟保留了一定的紐帶關係。
再次，由於小城鎮並不發達，儘管承包方全家遷入小城鎮落戶，但未轉為非農業戶口，或者是自理糧戶口，或者是半工半農戶口，勞動所得並沒有提高多少，更比不上在城市落戶的收入水平；並且全家在小城鎮落戶待業與失業的比例遠遠大於全家遷入城市落戶的比例；承包方全家遷入小城鎮落戶的，一般是一些突出的人才或者是一些專才，參加工作的一般是在小城鎮集體企業中，並沒有「吃皇糧」和增加國家負擔。法定的「暫時不收回」或者「准不收回」承包地，是附帶有困難救濟、承包權穩定和法律天平向弱勢者傾斜的意思表示。
總之，以上三個特徵，是與承包方全家遷入城市落戶的確有區別。承包方全家遷入城市落戶的，離鄉又離土，不再保留集體成員的本色，居民就業機會和工資水平、公共福利優於小城鎮，並且城市居民不保留承包土地或者單乾土地是有先例的。
第三，「應當收回」或「強制收回」是新式的承包地收回政策。
承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。這種規定包含有「應當收回」或「強制收回」的強制性和自覺性意義，是包括對於承包方全家遷入城市落戶在內的廣大的承包人最為嚴格的規定。很明顯，這是在取消這一類承包人的承包權，並將所承包的土地讓新增人口來承包。
首先，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，不再具備農民的身份和集體成員的身份，身份的改變必然帶來承包權的改變。縱觀耕地、草地等農村土地承包經營責任制，是法律賦予農民享有的權利，不是工人和市民享有的權利。任何人一旦失去農民的身份和集體成員的身份，理所當然地不能再享有承包土地的權利。
其次，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，勞動收入水平、社會保障水平和其他的生活水平等有了比較可靠的保證，這是小城鎮和鄉村遠遠所不及的優越條件。對於每個公民而言，既享受城市與政府的紅利、又享受農民與集體的紅利，這肯定是不公平和法律不允許的「超級公民待遇」。法律是最反對特權的，任何人也不能搞特權。所謂「取消這一類承包人的承包權」，實質上是在取消他們的特權。
再次，城市居民的分工與農民的分工有很多差異，如8小時勞動與自由勞動的差異、遠距離與近距離從事農牧業的差異、對土地的非依賴性與依賴性的差異、較高收入與較低收入的差異等等，所有這些差異是城鄉居民分工的差異造成的，這是任何人也不能改變的客觀存在。如果城市居民不承認社會分工的現實，不承認絕大多數農牧民缺少土地的現實，不承認城鄉居民身份權、成員權差別的現實，就會釀成更大程度上的不公平合理，造成公有制土地變成了世襲制土地，重新淪為封建土地私有制的社會後果是無法估量的。
誠然，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，法律已經指明了物權化調整的方向，或者應當收回、或者強制收回承包地。應當收回而承包人主動交回、配合交回的，「承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償」，並且在此之後的在此承包地流轉時原承包人（交回人）有優先受流轉的權利。應當收回而承包人不主動交回、不配合交回的，以及被強制收回的，理論上不能獲得相應的補償，也不能享有優先受流轉的權利，甚至於會被追究民事法律責任。
目前，承包法對於「應當收回」或「強制收回」的政策太鬆。如農民分得承包耕地後幾年不耕種而人為地拋荒，牧民分得承包草地後過度放牧導致生態環境惡化等，這都是嚴重毀約行為，而且這種現象已經相當普遍了，有的已經符合「應當收回」或「強制收回」對象，但法律仍然沒有明文規定。
相關法律：物權法第131條
相關名詞：
承包地不得收回的基本政策承包地收回的特殊政策
字數：3888字
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