正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿504-1
承包地調整政策寬嚴相濟的論證
承包地調整政策寬嚴相濟，是既得利益群體的「承包經營權物權化」工程和未來利益群體的「承包經營權物權化」工程需要統籌兼顧的技術難題，重點是耕地和草地承包經營權的內部調整問題。特此，對於承包地調整政策寬嚴相濟進行必要的論證。
承包地調整政策寬嚴相濟的指導思想論證，應當注意以下幾點。
一、運用一分為二的觀點來正確對待「承包經營權物權化」
專家所言「穩定承包關係」和「承包經營權物權化」的觀點，當然是有一定的道理。對承包土地頻繁調整，也是一種不夠嚴肅認真的事情。一個承包合同下來，反覆變更了多次，沒完沒了的修改，也是對於土地承包單干制度蔑視的表現。
但是引起人們反思的問題，歷史上的均田制度，是反覆的進行的。因為土地資源是很有限的，而人類的生息繁衍是無止境的。當均田制實施一段時間以後，便會發現新的矛盾產生了：某些人佔有大量土地，而某些人佔有少量甚至不佔有土地。針對這種情況，國家或者經濟組織通過調整的辦法，進行必須新的均田制。
穩定承包關係和承包經營權物權化，必須要一分為二地進行分析與反思。簡單說來，是「兩害權衡取其輕，兩利權衡取其重」，不能單純地為「穩定承包關係」而穩定，也不能單純地為「承包經營權物權化」而物權化。
二、適度的內部調整才能達到承包地調整政策寬嚴相濟
當承包經營權物權化確定以後，那些新增人口的土地承包權益理應得到保障。她們的保障，當然是在內部調整中得以保障，不可能一直等到30年至50年以後再來保障。這就是問題的關鍵。
中國人口基數很大，每年新出生的農村兒童平均超過2千萬，30年下來，可能超過六七億了；50年下來，可能超過十多億了。這還未算歷年來出嫁的數百萬新婚婦女遷徙他村的數字在內。
如果允許農村集體發包人每隔10年調整一次，耕地的承包期在法定的30年期限內共調整3次，草地的承包期在法定的30年∼50年期限內共調整3∼5次，對於「穩定承包關係」和「承包經營權物權化」不會有什麼多大的衝擊。
內部調整，不是全部剝奪原承包人的承包權，而是讓他們讓出一小部分承包地給予沒有分到承包地的人使用。因為是公平合理的，大多數村民和發包人是可以理解的，相信大多數人對此是支持的。草地也可以內部調整，由發包人每隔10年調整一次。這樣的設計，一點也不離譜。因為最初的法定承包期名義上的15年、實際執行的就是10年的期限。
誠然，過去農村在法定的10承包期以內，3年一小調，5年一中調，8年一大調，這才是叫做「對承包土地頻繁調整，一不利於土地承包關係的穩定，不符合承包經營權物權化的要求；二不利於農民對土地的長期投入，容易造成短期效應」。
1995年3月28日***批轉農業部意見中指示：對於確因人口增加較多、集體和家庭均無力解決就業問題而生活困難的農戶，盡量通過「動帳不動地」的辦法解決；也可以按照「大穩定，小調整」的原則，經集體經濟組織內部大多數農民同意，適當調整土地，但「小調整」的間隔期最短不得少於5年。
三、物權政策應當與村民自治協調起來
很多專家學者提出，市場經濟條件下，對待三農問題和土地承包，政府應扮演社會公共事業者和服務者的角色，由過去的「全能型政府」向「服務型政府」、「有限型政府」轉型。
應當看到，土地承包經營權的適度的合理的調整，不但沒有必要進行封殺，而且是很有必要加以推廣，加以規範。而且，這根本不是一件壞事，而是一件利於集體、利於個人、利於社會的天大的好事！
應當承認，適度的合理的調整承包地，是農村土地承包經營權的一個有機組成部分。農村土地承包法規定的轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式的承包地流轉，實質上也是合理的調整承包地的一個有機組成部分。那麼試問：在二級承包市場中，土地承包經營權可以公開的「調整」，為什麼在一級承包市場中，土地承包經營權不可以公開的「調整」？
四、承包地調整政策寬嚴相濟可因地制宜
如果真的計較「社會公平」、「社會穩定」，必須要吸取歷史上均田制改革不徹底甚至於變質的經驗教訓，必須要以「公平穩定—不公平穩定—再公平再穩定」的承包規律來消除「誤差」，必須要將延長几倍了的承包期與陸續增加的新農戶人口的「無地、無業、無權、無生活來源」等實際情況相掛鉤，消除不均衡因素的影響，以期達到均衡化的法律效果。
本條款排除了林地承包期期內調整林地的可能性，這一點無疑是正確的立法表示。然而，2007年物權法出台時與2002年農村土地承包法出台時，農村形勢已經發生巨大變化，用陳舊觀念陳舊眼光來看待土地承包期，可能會因循守舊、閉門造車。
2002年農村土地承包法出台時，農村形勢有以下幾點特徵：
一是農民負擔過重的連鎖反應。農民負擔過重，普遍厭惡承包，而農業縣市的主要財政來源於農業稅收和一些雜費的收取，巴不得強制性地推行自己得意的承包。農村承包關係越穩定、越長久，財政來源越穩定、越長久。這樣一來，就形成了「要我承包」的壓力態勢，而不是「我要承包」的自覺態勢。
就是說，2003年以前，農村人口的稅賦水平達到了歷史上的最高峰值，農民不堪重負，紛紛棄農經商或到城市打工謀生。因為稅賦過重、谷賤傷農、化肥農藥等農業生產資料價格高不可企等多種因素的影響，農民拖欠地方政府和集體稅費現象日益嚴重。為了使「承包契約」延期兌現，應運而生了長期的承包期制度，以後期承包的收入來填補歷史承包上的欠賬。
到了2004年，中央決定大幅度地調整三農政策，大刀闊斧地砍掉了一些苛捐雜稅；2005年，惠農政策進一步得到落實，減免稅費範圍進一步擴大，在部分發達地區試行了減免農業稅收的新政策；2006年，中央大膽決定，全國統一取消農業稅收，中國實行了2000多年的「皇糧國稅」一筆勾銷，標誌著農村由有償租賃經營制度與無償使用制度飛躍的本質變化。2007年以來，國家又逐步實行了對三農的補貼政策，包括承包地補貼、農機和農業生產資料補貼、出售糧棉油補貼等新的惠農措施。
二是承包地頻繁調整的連鎖反應。承包地頻繁調整，是由官方和集體的發包方雙方造成的，主要的是發包方的頻繁調整顯得累贅。
承包制初期土地承包期不超過10年。1984年國家有關政策改成一般在15年以上。1993年一些較早實行家庭承包制的地方，第一輪承包即將到期。此時國家又提出，在原定的耕地到期之後，再延長30年不變。此後，1998年修改的土地管理法明確規定土地承包期限為30年。到了2002年又層層加碼了，農村土地承包法規定了草地的承包期可達30年至50年，林地的承包期可達30年至70年或者更長期限。
2006年至今，中國農村由有償租賃經營制度與無償使用制度飛躍的本質變化，更有條件使農村經濟組織成為民主自治的組織，更有條件使新增人口一同享受國家惠農政策的溫暖。
1.有選擇性地實施承包期內的調整
如果「允許農村集體發包人每隔10年調整一次，耕地的承包期在法定的30年期限內共調整3次，草地的承包期在法定的30年∼50年期限內共調整3∼5次」的修改方案是可行的，那麼我們可以設定幾個條件加以限制性執行。
譬如在人均耕地達到3畝或者5畝以上的農業地區，可以緩行；在人均草地達到50畝或者100畝以上的牧業地區，可以緩行。如果農業或者牧業地區的調整對象，是兼營漁業的，應當另當別論。
2.對人為荒廢10年以上的土地收回承包權再作內部調整
全國人均耕地面積十分有限。因地制宜地調整承包地很有必要。
還可以考慮是否將某些承包到手又荒廢10年以上的土地收回承包權，收回以後重新調整分配給守合同講信譽的承包者和待分配待承包的新入戶者。有人估計全國18億畝耕地，大約有15%%u4ee5上一直處於荒廢狀態，是人為的拋荒地。
這些土地承包經營責任制名存實亡，浪費寶貴的土地資源實在可惜。如果按照每人1畝的土地調整，2億畝拋荒地可以用於解決2億人的缺少耕地問題。
國家建設徵用土地條例第21條規定：「已徵用2年還不使用的土地，除經原批准征地的機關同意延期使用的以土地外，當地縣、市人民政府有權收回，並報原批准機關備案。」
3.內部調整關鍵在於規範化運作
對於土地承包的內部調整，只要加強規範化運作，進行全面的過程控制，不會出現什麼大問題的。
農村土地承包法第27條第2款規定：「承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣人民政府農業等行政主管部門批准。合同中約定不得調整的，按照其約定。」
既然發生了嚴重自然災害就可以走法律程序而調整，為什麼在長達30年至50年時間內不允許調整過一次呢？
五、承包地調整政策早已形成共識
由陳小君等法學家著的《農村土地法律制度研究—田野調查解讀》一書，披露了許多第一手資料。其中關於廣州市白雲區農民大多數反對超過5年的長期承包制度具有代表性。該書第131頁也專門談到「土地調整」問題，摘錄如下：
「2.土地調整，這是學者從理論上批評最多的問題。尤其是經濟學理論認為，頻繁的土地調整，導致權利界定不明確，缺乏對生產者（農戶）的激勵機制，不能刺激生產的積極性和對土地的再投入。而事實上，理論研究並未考慮土地上所負載的稅費，而不符合農民的實際情況，大量土地拋荒足以證明這一點。適當的土地調整符合大多數農戶的願望，也有利於土地的合理利用，並且在一定程度上消除土地細碎化對土地規模經營造成的影響。」
種種跡象表明，現行法的規定涉嫌法律約束力過嚴，需要用「寬嚴相濟」的辦法來予以解決。
相關法律：物權法第130條
相關名詞：
幾種承包地調整政策承包地調整政策寬嚴相濟的沿革
字數：3888字
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