正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿503-1

    幾種承包地調整政策

    一、基本要領

    物權法、農村土地承包法、土地管理法、草原法等法律對於承包地調整政策有寬鬆與嚴格之分，體現出各個時期立法者的思想脈搏。最有影響力的還是農村土地承包法。

    物權法第130條規定：「承包期內發包人不得調整承包地。」「因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。」

    以上規定大概表示了以下的指導思想。

    第一，表示「大穩定，小調整」的指導思想。

    第一款的規定表示對於承包關係和承包期總體上「大穩定」，第二款的規定表示對於個別承包關係和承包期進行有條件的「小調整」。

    「大穩定」是指沒有特殊情況發生，承包期內發包人不得調整承包地。這種做法可以保持承包制的權威性，防止某些幹部以權謀私，損害弱勢群眾的權益。頻繁的調整會對於某些承包人失去信心，也不利於農村的安定團結。不過，實施「大穩定」應當與主觀願望與客觀情勢相吻合，如果承包期適度，政治經濟大環境和社會環境不變，那麼這種政策是很對路與適用的。

    「小調整」是指有特殊情況發生，承包期內發包人適時地有針對性對個別農戶調整承包地。主要是指以下四種類型可以調整：（1）因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的；（2）集體經濟組織依法預留的機動地；（3）通過依法開墾等方式增加的；（4）承包方依法、自願交回的。

    以上第1項是物權法的規定，或者是對於農村土地承包法的補充規定。是針對已經發生承包關係的特殊耕地和草地的調整。根據物權法立法專家的解讀，「因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的」的規定是個指導性意見。出現這種特殊情形也不能百分之百要調整。

    倘若耕地和草地部分地因自然災害嚴重毀損，對於承包人影響不大，或許不調整。比如說，一戶牧民家中分到數百畝草地，毀損幾畝影響不大。或者說，一戶農民家中的承包地很多，家中很多人外出打工，承包地荒廢了不少，這種情勢下也不一定調整。一則是少量的耕地嚴重毀損對於他家裡影響不大，二則是他家承包土地有違約的事實。從調整承包耕地和草地的程序來看，如村民會議未通過、鄉鎮主管部門未批准也不行。

    以上第1項∼4項是農村土地承包法的規定，法律賦予新增人口以優先權，對於未成立承包關係的權利人，可以優先於耕地和草地部分地因自然災害嚴重毀損而調整承包地的申請人。這三項規定很好，但物權法沒有同樣的規定。

    所謂「小調整」，主要對像不是第1項，而是第2項∼4項。因自然災害嚴重毀損而調整承包地的概率很小，且限制性條件較多。因新增人口未成立承包關係的權利人，人數較多，且從來沒有享受過承包權，限制條件較少。

    第二，表示「大穩定，小調整」的對象是耕地和草地。

    之所以將耕地和草地列為「大穩定，小調整」的對象，是有客觀原因的。對於林地，即使是因自然災害而嚴重毀損，也不允許調整。因為林業「專地專用」的政策性強，不容易歇業和轉業，生產經營週期長，收益慢，承包期也較長，一般沒有預留的機動林地、依法開墾的林地、承包方依法或自願交回的林地等。所有這些，沒有耕地和草地那麼容易列為「大穩定，小調整」的對象。

    穩定林地承包經營權，有利於調動承包人植樹造林積極性，鼓勵對林地的長期投入和保管，防止亂砍濫伐，保護生態環境。林地一般作為增收的手段，不像耕地那樣，屬於農民基本的生活保障。林地每畝單位的政府補貼也沒有耕地和草地那麼多，為國家減少了負擔。

    第三，表示普通法的規定不敢對於特別法的規定進行修正。

    物權法是普通法，物權法本條款是普通物權法。農村土地承包法、土地管理法、草原法等法律是特別法，其中的條款是制度物權法。按照立法法的規定，下位法的規定不能違反上位法的規定，普通法的規定不能違反特別法的規定，故不敢對於特別法關於「長期承包制」的規定進行修正。儘管物權法的頒布實施晚於農村土地承包法、土地管理法、草原法等法律的頒布實施，對於特別法關於「長期承包制」的規定進行修正也難，除非上述特別法修正過後才能實行。

    在有限的範圍內和立法資源條件下，物權法只能與農村土地承包法、土地管理法、草原法優勢互補。本條款之「大穩定，小調整」的規定，彌補了以上法律的不足之處，也有特定的適用範圍。

    第四，沒有認識到過長承包期對於現階段承包制的影響。

    簡單說吧，關於土地管理這樁事情，本身是個宏觀控制的範疇，起碼包括初期管理、中期管理和後期管理這幾個階段。這幾個階段，需要進行全員、全過程、全方位、全要素的全面質量管理。分配土地，確立承包關係，這是初期管理的事情。調整承包地等是中期管理和後期管理的事情。有一些可以肯定的是，對於承包地的管理，期限越長所發生的不確定因素就越多，對於管理的質量和要求就越嚴格。長期承包制無異於帶來許多問題，但沒有認識到過長承包期對於現階段承包制的影響。

    早期的承包制目標指向交皇糧國稅之類的經濟責任，物權法頒布時已經不存在了。那麼，有的人拿著責任田不種，反而可以出租謀利，有的人想種田而無田可種，這不是反物權化方針政策嗎？問題很多，此處不贅述了。

    二、調整政策與物權化方向

    幾種承包地調整政策的物權化方向大體上可以歸納為以下幾種形式：

    1.承包地調整政策的主旨

    本法本條第1款的規定是「承包期內發包人不得調整承包地」，這是承包地調整政策的主旨，是相對性的規則，不是絕對性的規則。申言之，一般情勢下、原則上和相對大多數承包地而言「承包期內發包人不得調整承包地」。

    承包地調整政策的主旨，是與法定的調整程序聯繫在一起的。農村土地承包法和草原法也有同樣的規定。如草原法第13條第2款的規定是「在草原承包經營期內，不得對承包經營者使用的草原進行調整；個別確需適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府草原行政主管部門批准。」第一句的意思，就是「承包地調整政策的主旨」的中心思想。

    2.依不可抗力因素而調整承包地

    本法本條第2款的規定是「因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。」

    農村土地承包法第27條第2款規定了依不可抗力因素而調整承包地和法定程序：「承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批准。承包合同中約定不得調整的，按照其規定。」

    自然災害嚴重毀損承包地，是突發性不可抗力因素的自然災害事件，這是承包人克服不了的危害性因素，繼而對承包合同的履行義務產生了不可逆轉的負面影響。依據合同法、民法通則相關法定的「不可抗力因素」免責條件，受災的承包人接受社會救濟、集體救濟和法律救濟，是人道主義精神之所在。如果從人道主義立場出發，理論上是不應當設置苛刻的救濟條件的，以上兩個「三分之二」和「承包合同中約定不得調整的，按照其規定」的條件，似乎是過於苛刻了些，適當放寬一些也是「小公共利益」物權化方針的客觀要求。

    這裡的自然災害，主要指洪水、泥石流、地震、地陷、山崩、雪崩、海嘯、河水改道、沙漠化、荒漠化等類自然災害造成的毀損承包地事件。自然災害程度不同，對於承包地的毀損程度不同，對於是否調整承包地有直接的關係和可參考的條件。

    但是工業化社會中對於承包的耕地和草地毀損更加嚴重的是環境污染因素，人為的土壤污染、水源污染、空氣污染、固體與顆粒物污染等環境污染，往往發生的頻率和危害性更大，調整承包地的理由更加充足。現行的法律對此關注不夠。自從二戰以來，人類社會的土地問題總結為兩大問題：一是濫用權利和圈地運動，二是土地的環境污染與生態危機。對於污染土地者進行行政處罰和賠償損失是一個方面，另外一個方面是調整土地使用權，使得弱勢者的權益得到應有的尊重與保護。

    3.承包地調整政策的寬鬆環境

    農村土地承包法第28條的規定是比較寬鬆承包地調整政策：「下列土地應當用於調整承包土地或者承包給新承包人：（一）集體經濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自願交回的。」

    以上三大類可供新增人口調整的承包地是根據集體經濟組織的現實條件度身定做的，調整的思路開闊，實用性一般是很好的。本條款雖然沒有直接點明以上三大內容，而「…等特殊情形」的規定應當包括這三大類可調整的承包地。

    4.可能是更加寬鬆環境的承包地調整政策

    如果用泛指的辦法來規定承包地調整政策，其概念的外延會不確定性地適當擴大。土地管理法第14條第2款的規定可能是更加寬鬆環境的承包地調整政策。

    土地管理法的規定是：「在土地承包經營期內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民委員會2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣級以上人民政府農業行政主管部門批准。」這裡並沒有提及到什麼先決條件，意思是經過法定程序令村民委員會2/3以上成員或者2/3以上村民代表滿意就行了。

    法律對於承包地的調整都是簡略的，一些中央的政策對於承包地的調整則更加詳細。如果中央的政策沒有明確規定廢止，還是應當參照實行。承包地調整政策，主要是指承包地及其權利人的政策性物權，許多是「從群眾中來，到群眾中去」和「從實踐中來，到實踐中去」的實驗主義物權，更有指導意義和普及作用。

    相關法律：物權法第130條

    相關名詞：

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