正文 當代物權法百科全書小辭典初稿5... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿502-1

    承包地調整政策寬嚴相濟的歷史沿革

    承包地調整政策寬嚴相濟，指運用一般均衡理論、均田制理論、否定之否定規律和實事求是原則來正確評估承包地調整政策的可行性，使其達到寬嚴相濟、公平合理的規範化法製程度。「大穩定，小調整」是整體性的大政方針，在某些歷史階段可能會有微調措施。承包地調整的科學性、可靠性和合理性能夠完善承包人之間的物權關係，關鍵在於要吸取教訓將這件事情當作頭等大事來抓緊抓好。

    一、立法條件與社會背景

    本條款給定了兩個前提條件：一是於一般情況下「承包期內發包人不得調整承包地」，這是出於承包權的長期性、穩定性考量才定奪的物權化方針，立法者認為這是很有必要的；二是於特殊情況下「因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理」，這是出於困難救濟、司法救濟和相對均衡原理考量而另行安排的物權化方針，立法者認為一切從實際出發是很有必要的。這等於是2002年9月出台的農村土地承包法關鍵政策的一個翻版，總體上叫做「大穩定，小微調」。既然2007年3月出台的物權法將此再一次得到確認，那麼，農民階級理解的要執行，不理解的也要執行。

    本條款包含的意思，就是「耕地承包期30年相對不變」、「草地承包期30年至50年相對不變」和「林地承包期30年至70年（或更長期）絕對不變」。這種物權政策格式，有兩個威權化指向：一個是將早期的承包期「三地」統一為由15年期分別擴大至30年、30年∼50年、30年∼70年或更長，耕地承包期擴大至2倍水平，草地承包期擴大至2倍至3。3倍以上水平，林地承包期擴大至2倍至4。6倍以上或更長水平；二個是將以前村民自治調整權收回成命，非嚴重自然災害等特殊情況發生，發包人不得調整承包地。這種物權政策格式是「加倍的承包期+減少調整承包地的對象」。

    承包地調整政策是與土地承包期密切相關的重要因素。按照經濟學和物權法一般均衡原理推導應當是：當承包期較短時，可以增加一些限制性條件，適當減少調整承包地的對象；當承包期較長時，可以減少一些限制性條件，適當增加調整承包地的對象。但是，30年來的承包跡象表明，卻是承包期越來越長，並且是不斷減少調整承包地的對象。我們要的是法制民主化和法制科學化，要的是在保護老集體成員承包權益基礎上兼顧新集體成員及其他弱勢者的合法權益，不光是關注自然災害對承包者權益的影響，還要關注其他各種因素對於承包地調整的聯動作用。

    承包地調整政策與土地承包期掛鉤，經歷了以下幾個階段：

    一是萌芽階段（1982。1。1∼1983。12。31），未定承包地調整政策並未定土地承包期。1982年1月1日**中央批轉《全國農村工作會議紀要》，正式下令推廣包括小段包工定額計酬、專業承包聯產計酬、聯產到勞、包產到戶、到組，包干到戶、到組等各種責任制。在這兩年左右時間內，中央政策上沒有明確規定土地承包期和承包地調整政策，形成了「彈性承包期」和「彈性調整承包地」的普遍現象。

    這一階段，人民公社並沒有撤社建鄉，原組織關係和三大生產要素未變，變的是在農忙時候的生產形式和分配形式。以上諸如小段包工定額計酬、專業承包聯產計酬、聯產到勞、包產到戶、到組，包干到戶、到組等方式，早在承包制之前就已經不同程度地在各地農村存在，但主要是在農忙季節中實行一下，也不分田到戶。

    二是起步階段（1984。1。1∼1993。10。31），初定承包地調整政策並初定土地承包期，在寬嚴兩個方面徘徊。1984年1月1日**中央《關於一九八四年農村工作的通知》首次提出土地承包期一般應在15年以上，生產週期長的和開發性的項目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應當更長一些。同時規定，在延長承包期以前，群眾有要求調整土地要求的，可以本著「大穩定，小調整」的原則，經過充分商量，由集體統一調整。

    1993年11月5日中央又提出「增人不增地，減人不減地」的政策。1990年12月1日中央規定，提出了許多針對性的調整政策：地塊過於零散不便耕作的，可以按照基本等量等質的原則適當調整。因基建佔地、人口變動等確實需要調整的，也要從嚴掌握。少數確有條件發展農業適度規模經營的地方，根據群眾的意願，可以因地制宜地作適當調整，但決不可不顧條件強行攤派。但是，上述《通知》「在15年以上」之土地承包期僅實行10年，卻被中央「再延長30年」的新政代替。

    三是政策與法制銜接階段（1993。11。5∼），法定承包地調整政策從嚴並法定土地承包期延長。1995年3月28日***批轉農業部意見，首次提出「把土地承包期再延長30年」的號召，並提出了許多系統性的調整政策：因人口增減、耕地被佔用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的，應經民主議定，作適當調整後再延長承包期；如地少人多的組級集體經濟組織絕大多數農民農民願意在全村範圍內進行重新調整的，經縣、鄉兩級農業承包合同管理機關一起調查核實，並對土地補償及債權、債務提出切實可行的處理意見，報縣級人民政府批准後方可進行；對於確因人口增加較多、集體和家庭均無力解決就業問題而生活困難的農戶，盡量通過「動帳不動地」的辦法解決；也可以按照「大穩定，小調整」的原則，經集體經濟組織內部大多數農民同意，適當調整土地，但「小調整」的間隔期最短不得少於5年。

    1997年8月27日中央決定：根據實際情況，在個別農戶之間小範圍調整。做好「小調整」工作還應堅持以下幾條原則：一是「小調整」只限於人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行調整；二是不得利用「小調整」提高承包費、增加農民負擔；三是「小調整」的方案要經村民大會或者村民代表大會三分之二以上成員同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣（市、區）人民政府主管部門審批；四是絕對不能用行政命令的辦法硬性規定在全村範圍內幾年更新一次承包地。

    在這個時段的法制期，法制建設方面也有一些大的動作，從《土地管理法》第14條到《草原法》第13條、《農村土地承包法》第27條、第28條，直到《物權法》第130條本條款，對於承包地調整作出了原則性的規定。總體上還是維持「大穩定，小調整」的物權政策不變。《農村土地承包法》第20條、《物權法》第126條分別一致地對於耕地30年、草地30年至50年、林地30年至70年（特殊的還可以延長）的各種承包期進行了統一規定。

    關鍵在於，過去的農村土地承包機制是「債權型」的，農民在承包合同中包含有向國家交糧或交糧款、向集體交提留款和其他的雜費，故稱之為「農業生產經營承包責任制」。2006年起，全國的農業賦稅政策大調整，由過去的「債權型」的農用土地承包機制改變為「物權型」以及「享用型」、「補貼型」農用土地承包機制，並且棄農經商、棄農務工和導致人為擱荒地的現象越來越多，邏輯上或者法理上是應當相應的縮短承包期限、或者加大調整力度的。不幸的是，現行的法律有些刻舟求劍，並沒有總結經驗、與時俱進、加大調整力度。

    二、立法意圖

    為了讓大家瞭解本條款承包期「長期不變」的內容，首先須得瞭解其出台的意思表示。

    有關立法專家給出的立法理由如下：

    賦予農民長期而有保障的土地使用權，保持農村土地承包關係的長期穩定，是將承包經營權物權化的立法宗旨和指導思想。在相當長的時期內，土地不僅是農民的基本生產資料，而且是農民最主要的生活保障。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟的一項基本制度。穩定土地承包關係，是黨在農村政策的核心內容。對承包土地頻繁調整，一不利於土地承包關係的穩定，不符合承包經營權物權化的要求；二不利於農民對土地的長期投入，容易造成短期效應，導致對土地生產力的破壞。

    同時也應當看到，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，在這樣長的承包期內，情況可能會發生很大的變化，完全不允許調整承包地也難以做到。如果出現個別農戶因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形時，仍然不允許對家庭承包地進行必要的調整，將使一部分農民失去土地。在目前農村的社會保障制度尚不健全、實現非農就業尚有困難的情況下，將使這部分農民失去最基本的生活來源，既有悖社會公平，也不利於社會穩定。因此，在特殊情況下，應當允許按照法律規定的程序對個別農戶之間的承包地進行必要的調整。

    以上兩段文字，是從兩個方面來說明立法意圖的。一是強調「賦予農民長期而有保障的土地使用權」，保持承包經營責任制的穩定性；二是表示贊同「在特殊情況下，應當允許按照法律規定的程序對個別農戶之間的承包地進行必要的調整」。

    不過，《物權法》的規定完全是《農村土地承包法》第27條的一個翻版。《物權法》經過了13年的醞釀、8稿定讞，對於「穩定性」問題情有獨鍾，而對於「特殊情況」和新的形勢新物權關係卻是關注不夠。《物權法》關於承包地調整的內容不及《農村土地承包法》的全面，因為《農村土地承包法》第28條的「三大調整範圍」並沒有涉及到。僅僅用「等特殊情形」作結，說明了對於「三大調整範圍」的重要意義至少是不重視的。

    所謂「三大調整範圍」，就是針對承包期限長和應對新增人口等所產生的新形勢、新矛盾、新特點進行的相對公平合理的調整。其內容是「下列土地應當用於調整承包土地或者承包給新增人口」：（1）集體經濟組織預留的機動地；（2）通過依法開墾等方式增加的；（3）承包方依法、自願交回的。以上「三大調整範圍」，其調整力度遠比自然災害的調整力度大，應當是解決承包地物權矛盾的較好、較寬鬆的途徑。

    相關法律：物權法第130條

    相關名詞：

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    字數：3888字

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