正文 當代物權法百科全書小辭典初稿4... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿491-1

    草地承包期的標準期限30年至50年

    1.草地的承包期與是否縮短問題

    草地的承包期標準期限30年至50年，等於是說牧民的土地承包期限是30年至50年不變。也等於說牧民的承包期一旦被確定，半輩子至一輩子被固定下來了，至於新婚、離婚、喪偶及其子女以及未分到牧草地的人，分不分草地，則另當別論了；至於分得很差、很遠草地的承包人，也就一輩子「將就」下去了。

    這種物權的配置，也會產生「一頭輕，一頭重」的失衡狀態：對於分得草地的牧民十分有利，對於長期分不到草地的牧民則有些不利；對於分得很好很近草地的牧民十分有利，對於分得很差、很遠草地的承包人則有些不利。

    草地的承包期標準期限，是草地用益物權的一項重要的物權指標。其設立的目的在於草地用益物權的長期性、穩定性，也有政治上的某種強制性。2002年出台的農村土地承包法是作為一種債權法來處理的。然而，2007年出台的物權法是作為一種物權法來處理的。不光是法律目的上的差異，更多的差異在於自從2006年全國統一減免農、牧、林業稅賦以後，所謂的「承包責任制」基本上是變虛了。對於地方政府來說，沒有多少財政來源，反而還要倒貼給農林牧民。

    出台農村土地承包法時有這種想法：「只要牧民簽訂了承包合同，政府就有權向他們收取牧業稅賦；簽訂的承包合同期限越長，政府徵收牧業稅賦的期限就越長」。然而，現實情勢是「計劃快不如變化快」，如意算盤落空了，所謂「草地的承包期標準期限30年至50年」，所謂「目的在於草地用益物權的長期性、穩定性」，都沒有多大的實際意義了。

    草地的承包期為什麼長於耕地的承包期，很多人會知其然不知其所以然。專家學者對此沒有作出專門的解釋。

    眾所周知，畜牧業是最古老的產業之一。人類社會的第一次大分工，就是從狩獵業中分離出了畜牧業；人類社會的第二次大分工，就是從畜牧業中分離出了農業。這就是整個大農業的發展沿革過程。

    畜牧業的一個共同特徵，就是有史以來以土地國有化為基礎，較少以土地私有化的面目出現的。譬如，蒙古國的遊牧民族，幾千年來一直是牧草地國有化，無論是奴隸社會、封建社會或者是社會主義社會都是一樣的。當然，社會主義的草地國有化與其他社會的草地國有化是有本質區別的，更能體現牧民當家作主的權利。

    有資料顯示，草地承包期經歷過兩次「跨越式提高」：第一次「跨越式提高」出現了「30年承包期」，是1998年8月29日第二次修訂的土地管理法第14條：「農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為30年。」這就由原先的10年、15年承包期提高到30年承包期。第二次「跨越式提高」出現了「30年至50年承包期」，是2002年8月29日出台的農村土地承包法第20條的規定。

    為什麼牧草地的承包期這麼長？為什麼其承包期一再的大幅度延長？因為法學界對此評論很少，很多內幕不得而知。目前情勢是，理解的要執行，不理解的也要執行。

    與耕地的承包人相比，牧草地的承包人有剩下幾處幸運的地方：一是，所分配的土地，遠遠多於分配種植業農民的耕地，每戶分得幾百畝甚至上千畝草地的都有，等於是相當於耕作農民平均數的數百倍至數千倍；二是，畜牧產品價格漲勢喜人，銷路大增，其投入產出的效益遠遠高於種植業的效益。有的牧業地區，一個牧民出售一隻藏獒，甚至於賣出幾十萬乃至上百萬元的天價出來。與此相反的是，種植莊稼的農業，一直是萎靡不振，產品價格和家庭收益水平一直很難上去。三是，多數草地的承包戶分配的草地面積較寬，新婚夫妻和子女未分到草地的，可以在家庭內部自行調劑一下，僅此一處，比耕地承包期導致的「缺口」小一些。但是，其承包期超過30年，肯定是太長了，不利於牧草地的再分配、再承包與公平均衡制度的發揮。

    牧草地的承包期這麼長，是不是有副作用？副作用到底有多大？回答是無可奉告的。因為有些近期的東西是能夠預測的，未來的一些東西是難以預測的。一個焦點，就是因為牧草地的承包期太長，一部分人分到或者分得很多、很好的草地而成為「一等牧民」，另一部分人沒有分到或者分得很少、很差草地而成為「二等牧民」。弄得不好，會形成新的階級矛盾，加重社會矛盾，影響社會群眾的穩定。

    所謂「二等牧民」，開始時是少數人，10年以後、20年後至40年後，肯定是數量龐大的弱勢群體。國家政策也應當密切關注這一類牧民的權益，適時地調整草地承包政策，縮短承包期限，增加分配次數，盡量地讓他們早些時候也分配到一份牧草地，也一樣成為「一等牧民」。

    筆者初步建議，牧草地的承包期限，以不超過10年為最好。如果承包期太長，必然是弊多利少，必然是以一種公平合理來掩蓋另一種不公平不合理。其次是，對於新婚的婦女及其子女，牧民集體組織能夠在登記農村戶口5年以上自行調整分配承包草地的，法律不應當過多干預，因為這是村民的自治權利、哲學否定之否定規律、經濟學一般均衡理論和社會學均田制常規的原理完全通得過的，是兩害權衡取其輕、兩利權衡取其重的優選法。

    2.草地承包化與生態平衡問題

    草地用益物權人的承包責任和義務是：節約用地、集約用地、專地專用、愛護草地和草原生態環境保護、不過度放牧和濫用權利。但是要將這些落到實處，還需要加強法制建設。

    地方政府和集體組織對於草地承包人的管理確實有很大的難度，確實沒有對於耕地、林地及其承包人那麼容易管理。但有一些是可以肯定的，過度承包、過度放牧就有可能將好事變成壞事。如果我們仍然沉浸在「承包萬能論」的美夢中不能覺醒，那麼，遭到天理報應的不只是草地用益物權人，而是整個經濟社會！殊不知，大自然是慷慨的，而科學發展的規律性是不可違背的！

    草地承包化與生態平衡問題，才是最大的三農問題！

    資料顯示，最近30幾年來「由於全球變暖以及長期以來草原開墾、超載放牧、人類活動範圍及其頻率的加大等自然和人為因素的影響，草原植被遭到嚴重破壞，導致草原退化、沙化、鹽鹼化、石漠化面積不斷擴大，使草原承載力嚴重下降。目前全國90%%u7684可利用天然草原已不同程度地退化。」（騰訊新聞2006年11月18日：氣候變暖過度放牧中國90%%u53ef利用草原退化。）

    以上文章沒有點明草地承包化與「目前全國90%%u7684可利用天然草原已不同程度地退化」的關聯性問題，而從字裡行間可以看出有一定的關聯性。所謂的「全球變暖以及長期以來草原開墾」，不是草地承包單干化以後才有的「專利」，在此之前也是客觀存在的。

    新疆生產建設兵團自從1950年便擁有34萬之眾，是王震將軍親自率領的「草原與荒地開墾」隊伍，2009年一直發展到257。31萬人之眾，從業人口98。70萬人。從《新疆生產建設兵團2010年國民經濟和社會發展統計公報（二）》反映出「農作物播種面積1119。20公頃（1678。80萬畝）」的數據看，歷年來「草原與荒地開墾」至少共計1678。80萬畝，並且年末擁有水庫125座，總庫容量32。78億立方米。機電井15643眼，提水量22。67億立方米，修建水閘114座，堤防建設長度2477。96千米。水利工程供水量125。59億立方米。（以上資料來源於新疆建設兵團官方網站）

    其他資料顯示，2011年新疆生產建設兵團補獎政策實施總面積3067萬畝，人工種草301萬畝，生產資料補貼涉及22078戶農牧職工，補獎資金達1。2823億元（中國草原官網2011年11月8日：新疆生產建設兵團召開實施草原生態保護補助獎勵政策啟動會）綜合以上資料，沒有反映出新疆生產建設兵團「全球變暖以及長期以來草原開墾」直接導致的「可利用天然草原已不同程度地退化」。

    殊不知，新疆生產建設兵團的物權化制度是土地國有化和國有農牧漁業佔優勢地位的，與草地承包單干化和耕地承包單干化有著天壤之別。

    2010年5月27日農博官網爆料《過度放牧致草原退化內蒙9800萬畝草原遭鼠害》，圖文資料怵目驚心：在鼠害嚴重地區，一公頃土地上有1400多隻老鼠。眾所周知，內蒙古與新疆地區都是傳統的牧業地區，為什麼兩個地區是冰火兩重天呢？兩者之間是否與「草地承包單干化和耕地承包單干化」有關聯呢？中國生態修復網2011年1月24日《內蒙古草原生態環境惡化》指「內蒙古地區沙漠化土地面積居全國第二位，而沙漠化土地擴展速度和可治理沙漠化土地面積居全國第一位」。

    截至2005年，內蒙古全區荒漠化土地和潛在荒漠化土地達6。3億畝，沙化退化草原面積近5。8億畝。內蒙古天然草地退化面積占草地總面積的45。7%%uff0c沙化面積11。8%%uff0c鹽漬化面積占草地面積的5%%uff0c三者相加達62。5%%uff08論文網：內蒙古天然草原荒漠化治理存在的問題及對策研究）。另有資料顯示，內蒙古1994年至1999年間，草原沙化面積達到了48。9%%uff0c正鑲白旗5年間沙化土地面積增加了31。5%%uff08華夏土地網2011年12月22日：土地沙化：最嚴重的全球環境問題之一）。

    中國社會科學報在線網2011年6月2日《莫使「碧玉」成荒漠——呼倫貝爾草原沙漠化防治》也批判了「草地承包單干化和耕地承包單干化」：

    「千百年來，草原牧民總結出了一套與草原生態變化密切協調互動的草原資源遊牧利用方式。歷史證明，遊牧方式能夠在保持草原生態系統完整、健康的前提下持續利用草原。」

    「近幾十年來，出於對遊牧方式的批判而從農耕地區引進並改造形成的草原管理方式，如在草原開墾耕地、飼料地和防火隔離帶，草原承包到戶分散經營、定居放牧、超載過牧、不留草種帶的『皆割』式打草場利用……加速了呼倫貝爾草原的退化和風蝕沙漠化速度。」

    相關法律：物權法第126條

    相關名詞：

    土地承包用益物權

    字數：3888字

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