正文 當代物權法百科全書小辭典初稿4... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿490-1

    耕地承包期的標準期限30年

    一、基本理念

    關於耕地的承包期，中國的物權政策經歷了由短期、中期到長期的演變過程。但是，這三個過程，都是在2006年全國統一取消農業稅之前經歷過的。就是說，其立法旨意在於加強農業生產責任制，讓農民更加敬業愛崗，履行承包合同義務，為發展農業生產作出應有的貢獻。

    耕地的承包期標準期限30年，是耕地用益物權人一項重要的物權指標。設置的目的在於耕地用益物權人耕地使用權的長期性、穩定性。《物權法》的立法目的在於保護權利人的物權，儘管中國的農用土地由有償使用轉變為無償使用後「農業承包經營責任制」已經有些空虛了，畢竟農民們的土地使用權是需要認真對待的。至於承包期限的長短問題，還是需要認真研究一番的。

    實際上全國統一取消農業稅之後，全國農民的生產責任已經大大減輕，「承包」的責任大部分被自動取消，剩下的是農民的享用型土地用益物權。由於以上原因的存在，現在看來，耕地的承包期不是太短了，而是太長了。因為有很多承包人根本不愛惜土地，隨意拋荒耕地。

    有專家學者在解讀物權法時提出了「耕地承包期宜長不宜短」的見解，代表了立法者的官方觀點。

    他們認為，在我國農村實行家庭聯產責任制之初，承包期較短。承包期過短，難以調動承包人增加投入，合理開發土地的積極性，甚至可能導致短期行為和對土地的掠奪式經營。這樣，國家實行土地承包經營制度就失去了積極意義。因此，1984年，國家有關政策要求土地承包期應當適當延長，一般應在15年以上。1993年，一些較早實行家庭聯產責任制的地方，第一輪土地承包即將到期。為了及時指導，國家提出，在原定的耕地承包期到期之後，再延長30年不變。此後，1998年修改的土地管理法規定土地承包期限為30年。2002年頒布的農村土地承包法進一步規定耕地的承包期為30年。

    他們還認為，土地承包期限的長短，應考慮到我國農村的實際情況，根據農業生產經營的特點和農業經濟發展趨勢等因素來確定。

    總之，耕地的承包期是由10期拉長到15年期，以至於拉長至現在的30年期的。

    二、建議：耕地的承包期太長亟待修正。

    為什麼說耕地的承包期不是太短了，而是太長了？

    1.耕地的承包期太長不利於耕地面積的調整與再分配

    中國歷次土地改革，以均田制和耕者有其田為基本原則。這種平均主義的分配製度，是建立在「法律面前，人人平等」和「福利制度，人人平等」基礎上的正規則。現行政策的規定，是「承包期內，發包方不得調整承包地。」（《農村土地承包法》），對於已經得到承包地和好地的農民而言當然是幸運的，對於未得到承包地和得到差地的農民而言當然是不幸的。這種不幸，甚至於會殃及到幾代人。

    另外，農耕地區的人口十分密集，耕地資源非常稀缺，幾乎找不到「機動分配的土地」。耕地的承包期太長，意味著未分配到土地的農民要苦苦等待最高達30年之久。

    譬如，一位年輕男子結婚前分配到1畝耕地，結婚後妻子在30年以內就分不到了。此時夫妻二人共用1畝耕地。然後，夫妻二人生育兩個兒子，等於是一家4口人才1畝耕地，平均每人才1/4畝耕地。再往後，兩個兒子娶妻，此時，等於是一家6口人才1畝耕地，平均每人才1/6畝耕地。再往後，兩個兒媳各生育2子女，此時，等於是一家10口人才1畝耕地，平均每人才1/10畝耕地。就算畝產糧食2000斤，10口之家三代人，平均每人才200斤糧食的收成。

    以上例子是普遍存在的現象，特別是在南方許多地區，每人所分得的耕地才幾分地，情況更加糟糕。

    假如，將土地承包期定為10年調整一次，未分配到土地的婦女兒童，最長等待10年就輪到下一輪土地分配、承包，成為自耕農了。當然，土地承包期定為10年也沒有人民公社大土地所有制時期那麼公平合理，但也是權宜之計。

    2.不利於人口密集地的農民向人口稀疏地移民遷徙

    中國的人口分佈很不均勻，呈現東部人口太多、西部人口太少的不均勻狀態。由黑龍江邊境黑河市至雲南騰沖作一直線，把全國分為東南和西北兩大部分統計，東南部土地面積佔全國面積的42。9%%uff0c但卻擁有全國人口的94。2%%uff1b而西北土地面積佔全國總面積的57。1%%uff0c而人口僅佔全國的5。8%%u3002

    中國歷史上多次舉行了農村人口遷徙活動，如著名的「湖廣填四川」、「太平天國土地改革與人口遷徙運動」，以及內地支援新疆、支援西藏等建設項目和知識青年上山下鄉運動等等。撤銷人民公社、承包制的實行，以及承包期的過長，肯定不利於全國農村人口向人口稀少的農村地區的大規模遷徙運動。

    3.許多承包人長期佔有耕地而不使用浪費土地現象日益嚴重

    全國統一免除農業稅和其他管理費以後，承包制的合同債權性質喪失。剩下的物權性質，只承認承包人使用土地的權利，對於承包人荒蕪、浪費土地的責任人沒有硬約束。

    全國各地在市場經濟衝擊下，農民紛紛棄農經商和打工，耕地荒蕪、浪費現象由來已久，並且日益嚴重。與此相對應的，許多成家立業後的婦女和子女甚至於孫子女，由於未趕上分配土地的時候，很想種田也得不到機會分配。承包期過長，他們越是少有機會參與土地分配與承包。如果他們付出代價承租他人的耕地，又意味著他們本來是同等公民、一等公民，卻淪為不同等公民、二等公民，這本身也是不公平合理的。

    4.多數農民並不認同30年承包期或「增人不增地，減人不減地」政策

    由陳小君等著的《農村土地法律制度研究—田野調查解讀》一書，介紹了於2002年10月調查廣州市白雲區農地調查的一份報告（組長許文晉，組員王穎瓊、孫艷、張巍）。其中，調查「增人不增地，減人不減地」的政策意向，「大部分農民認為該政策不好，或無所謂，很少持歡迎態度的。農民認為，田地有好壞，在分到差地就要耕種一輩子，特別是對剛成年但還沒有結婚的青年來說，以後的日子將很難安排，而且出嫁女不會回來耕地，女兒多的人家就佔了便宜。村幹部則認為，30年不變，對於幹部來說省了不少事，但農民肯定要為分地爭執不休。另一些用地需求比較大的村的幹部則認為30年的期限已經過長，個別承包人會以承包權為要挾，過分抬高地價，使用地工作很難開展。」

    廣州市的調查結果，其實是全國農村的一個縮影。農民階級認為不好的，肯定是不好的。可惜的是，立法機關與專家學者、廣大農民缺少互信機制。

    5.有關專家學者解讀物權法的理論值得商榷

    其實，有關專家學者解讀物權法的理論，並非是從法理來闡明的，肯定是順著官員的旨意來照貓畫虎的。

    其主要觀點有：

    （1）量出而入的邏輯思維：「承包期過短，難以調動承包人增加投入，合理開發土地的積極性，甚至可能導致短期行為和對土地的掠奪式經營。」

    對於承包人而言，增加投入也罷，合理開發土地的積極性也罷，與承包期的長短並無必然關聯。他們種田的經驗並不差，他們肯定會根據自己的財力物力來投入。

    況且耕地的投入，是依據莊稼的季節性、可比性自然形成的。要說耕地的投入，10年承包期的投入與30年承包期的投入，到底有什麼差別呢？另外，為什麼說10承包期的投入就必然導致「可能導致短期行為和對土地的掠奪式經營」，30年承包期就不必然導致「可能導致短期行為和對土地的掠奪式經營」？要說「對土地的掠奪式經營」，是因為長期壟斷資本、壟斷土地的經營權才是。要說10年承包期的投入能夠產生「對土地的掠奪式經營」，那麼30年承包期的投入更能夠產生「對土地的掠奪式經營」。

    （2）主觀判斷凌駕於實際情況：「土地承包期限的長短，應考慮到我國農村的實際情況，根據農業生產經營的特點和農業經濟發展趨勢等因素確定。」

    以上觀點似乎在理。但是俗話說，計劃快不如變化快。實際情況是，大多數農民對於30年長期承包制有看法，一些弱勢者的承包權益沒有得到確認。如果拿林業「生產經營的特點」來對照，確實長比短好。然而耕地的種植，一般為一年兩季，個別的一年一季或三季，不像樹木需要幾十年以後才成材。如果耕地的換屆承包，大不了影響到幾個月的緩衝期。

    其實上述兩個論點都不是理由。如果揭秘其立法動機，主要是為了使農民長期地從事農業生產，並使財政上的來源穩定。這代表了地方官員的觀點。

    在全國統一取消農業稅和其他管理費之前，所謂土地經營承包責任制，就是一個債權兼物權的復合制度，只要農民一簽訂承包合同，必然要承擔向國家、集體交稅和交費。1998年修改土地管理法時的形勢逼人，當時是普遍地谷賤傷農，農民的負擔過重，已經有許多農民不種地了。許多農業縣鎮的國有企業基本賤賣光了，唯一財源是農業稅收和雜費。

    地方政府企圖通過長期的承包合同來「制服」農民，於是乎，就出現了「寧長不寧短」的30年承包期。不料，全國統一取消農業稅以後，他們的計劃快不如變化快。即使農民訂立了300年的承包合同，也與地方政府的收益沒有多大關係了。相反地，耕地的承包期越長，承包農民與非承包農民的矛盾激化程度越高，地方政府機關越是焦頭爛額了。

    對於耕地的使用期30年的問題，確實是有參照的對象，但實際情形是不同的。譬如，德國民法典第567條規定了使用租賃合同為30年最高期限，這是關於不動產債權關係方面的一個規定。第927條規定土地使用權30年最高期限和如何剔除土地所有權。

    德國上述的有關土地使用權30年最高期限的規定屬於極限值，也是原權利人喪失權利的最危險的臨界值，不是說合同的土地使用權是越長越好，恰恰相反，是越長越有失去支配權、管領權等根本權益的極壞的處境。

    德國民法的收益租賃權「30年限期」是少數的契約形成的現象，不是政策上「一刀切」的多數之人為斧匠的現象。並且承租人是有償使用土地的，不是無償使用土地的。所有這些，與中國享用型用益物權大相逕庭。

    相關法律：物權法第126條

    相關名詞：

    土地承包用益物權

    字數：3888字

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