正文 當代物權法百科全書小辭典初稿4... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿466-1

    自然資源利用制度與用益物權的關係

    一、基本概念

    自然資源利用制度與用益物權的關係，指的是用益物權主要存在於自然資源利用制度之中，自然資源利用制度為用益物權開闢了通道，從而形成新型的、特別的物權關係。

    自然資源利用制度，就是自然資源有償使用制度和自然資源無償使用制度之「雙軌制」制度的總稱，在整個經濟社會和物權社會中具有特別重要的意義。

    此項規定，分別由所有制制度、所有權制度、用益物權制度和特定的自然資源利用權制度統一規範與調整。任何單位與個人必須遵守自然資源利用制度，不得干擾、破壞自然資源利用制度，不得以不行使權利或者未獲得利益為由拒絕履行各種法定的義務，否則會造成嚴重的後果。

    國家在各個時期根據需要制定物權政策，其指導方針是以自然資源的有效利用、合理利用為原則，參照自然資源的獲利程度和用益物權人的負擔能力進行綜合平衡，並在適當時期作出政策範圍的適當調整，形成更加符合社會主義經濟制度的兩種自然資源使用制度。兩種制度可以分別成就有償型和無償型用益物權，本質上是法定的制度化、模式化的用益物權，與意定的隨機性、可變性用益物權有很大的差別。

    物權法第119條規定：「國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規定的除外。」說明了國家的各種自然資源使用制度採取雙軌制，一種是有償使用的，一種是無償使用的。

    有償使用的主要針對建設用地使用權，無償使用的主要針對農村土地承包經營權和劃撥的建設用地使用權。這是依據國家政策物權即制度物權法規範與調整的特種自然資源使用制度。國家根據需要和可能，可以部分地調整有償使用或者無償使用制度。如農村的宅基地使用權可以由無償使用變更為象徵性的有償使用，劃撥的建設用地使用權也可以由無償使用變更為有償使用等。有償使用的建設用地使用權，在特殊情勢下也可以變更為無償使用的建設用地使用權，但這種情況的發生是非常特殊的現象。

    自然資源利用制度，一是指國家以自然資源所有者和管理者的雙重身份，通過一系列制度物權來規範國家與單位、集體、個人和其他人的自然資源利用關係，根據用益物權人的實際用途與可獲利程度來收取資源利用的價金，以保障所有者權益的物權制度。由此制度而產生效益型用益物權。二是指國家以自然資源所有者和管理者的雙重身份，分門別類地對於相關用益物權人、公益權利人減免相關的費用，以促進低端產業的發展和公益事業開展的物權制度。由此制度而產生福利型用益物權。

    其使用制度是從其利用制度派生或者衍生出來的一種特定的和特殊的物權制度。其背後，是由政策物權制度決定了自然資源所有權制度、用益物權制度。其使用制度是從其所有權制度來描述的，其利用制度是從其所有制制度來描述的。

    無論如何，其所有制制度包括政策物權制度才是起決定作用的物權制度和經濟制度。

    為了使得各種自然資源的合理利用、有效利用、集約利用和安全利用、環保利用，防止過度利用、揮霍利用、污染利用和不合理利用，使得有限的自然資源充分發揮出最大限度的社會效益、經濟效益和物權效益，國家政策運用系統工程原理和一般均衡原理，全員、全過程、全方位、全要素地整合自然資源利用制度與用益物權的關係。

    初學物權法，第一感官是感覺到所有權、用益物權純粹是普通物權法。殊不知，所有的不動產所有權、用益物權，尤其是自然資源所有權、自然資源用益物權，其背後真正起決定作用的才是制度物權法！任何成熟的法制國家，無論是自然資源公有制國家或者是自然資源私有制國家，都充分意識到制度物權法的決定作用。比如，英國、法國私人的房屋全部可以隨便建設、隨便拆除嗎？不行！美國那麼多土地可以隨便賣給中國人蓋高樓大廈嗎？不行！中國台灣的土地可以隨便抵押、賣給外國人嗎？不行！澳大利亞那麼豐富的鐵礦石，其力拓集團公司隨便可以讓中國公司入股嗎？不行！他們的自然資源再怎麼私有化、自由化、市場化、股份化、全球化和物權化，總歸背後有制度物權法在起決定作用。

    二、一般分析

    1.有償型用益物權

    有償型用益物權，系指自然資源的有償使用制度措施的使用權，即國有土地上以拍賣、變賣、招標或掛牌等形式轉讓建設土地使用權的制度。

    這是中國從計劃經濟模式向市場經濟模式轉軌過程中產生的新型土地利用權制度，主要的分為兩種類型：第一種，是房地產開發商或者新建的工商企業的投資者，在不具備享受劃撥土地使用權或者福利土地使用權條件下，以相應的資質與資格向地方政府申請批准取得建設土地使用權，需要經過拍賣、變賣、招標或掛牌等程序和付出價金並經過登記正式取得建設土地使用權。這種用益物權，類似於特許型用益物權。第二種，是房屋、建築物購買者在購買該不動產時，向國家繳納一筆建設土地使用權的價金，並經過登記正式取得建設土地使用權。這種有償型用益物權，與第一種有償型用益物權有不同之處，上述是「特許型用益物權」，這種是一般有償型用益物權，土地使用權人不需要什麼資質、資格和政府審批之類的基礎條件，只需要經過正常的交易辦法取得房屋、建築物所有權和連帶建設用地使用權即可。其他的有償型用益物權此處從略。

    法定的有償型用益物權，主要集中於商業利用的建設用地使用權、礦藏資源的勘探權與開採權、海域使用權或者國際公海使用權、商業用途的取水權等自然資源的佔有權、使用權與收益權。所有這些，都是市場經濟時期建立起來的新型的自然資源有償使用制度，對於自然資源的合理利用以及節約資源與集約經營起到一定的示範作用，增加了國家的財政收入，調動中外投資者的積極性，促進了商品經濟的發展。

    任何事情是不能從一個極端走向另一個極端的。如房價暴漲、地價過高，對於房地產的消費者會產生極大的壓力，大多數貧困人口望房興歎，有些購買房屋者一家人一輩子當了房奴和債奴。許多地方政府「土地財政」思維作怪，與房地產商（土地使用權人）沆瀣一氣，不惜工本與大量舉債徵收土地，有的甚至於賤賣國有企業來換錢搞「土地財政」，暴力拆遷、血腥拆遷的事件此起彼伏，釀成了很多很大的社會後遺症。本條款只規定「自然資源有償使用」的一面，沒有規定限制「自然資源昂貴使用」的對象，這是由專門法和國家調控政策決定的，屬於省略式的規定。

    2.無償型用益物權

    無償型用益物權，即依托於自然資源的無償使用制度的土地使用權，即公有土地上對特定的權利人，以無償劃撥方式、政策性平均地權或農村承包等形式分配土地使用權的制度，以及滿足公共利益需要的免費的土地供給制度，符合福利社會主義法制建設原則，符合扶貧幫困、平均地權的理想社會主義原則，也符合工業反哺農業、城市反哺農村的現代慣例。

    依照物權法「權利與義務搭配原則」，無償型用益物權人因為得到了很多優惠的權利，就必需履行法定的義務。如不得隨意改變土地用途，不得擅自將免費的土地用於抵押融資、還貸或調換土地使用權，更不得擅自轉讓土地謀取私利；即使是出租所使用的土地，也必需在法律允許的範圍內和地方政府的監管條件下進行，必需照章納稅和履行其他的義務。

    法定的無償型用益物權，主要集中於國家劃撥土地、農用土地使用權、公共利益需要的土地使用權等幾個方面。國家劃撥土地是舊式的自然資源無償使用制度，這種制度已經實行了60多年，對於特定的單位與個人依然是很有必要的。公共利益需要的土地使用權也是國家劃撥土地的使用權，而這一部分卻很少產生用益物權的，特定情勢下才由土地佔有權上升為土地用益物權。農用土地使用權，本法稱之為「土地承包經營權」，這是一種新型的地產權制度，屬於無償使用的農用土地使用權制度，這種制度確定以後是不能輕易廢除的，將會持續數十年時間。

    三、法定的制度化、模式化的用益物權

    本條款規定的用益物權不是一般的用益物權，而是法定的制度化、模式化的用益物權。特別是實行自然資源有償使用制度，需要建立健全一整套嚴格的科學的管理制度，需要建立物權模型進行法式複製，不能由當事人隨心所欲，當事人的相關協議需要以法定的原則與辦法為準繩，法定的物權效力優於意定的物權效力。

    中國是自然資源公有制國家，法定的制度化、模式化的用益物權占主導地位，這跟農業私有制社會「意思自治主義」作派是不相同的。農業私有制社會較少有公權力介入，當事人對於土地的隨意轉讓、抵押和隨意設立用益物權等自由化現象嚴重，至於土地是否有償使用問題，主要是由當事人合約說了算。所有這些與中國的自然資源制度、用益物權法律制度與自然資源是否有償使用制度都有很大的差異，有的方面如制度化、模式化建設甚至於與中國是相反的做法。

    中國也免不了「意思自治主義」的用益物權，而就其總量上說來只不過是占很小的比例而已，這一部分談不上「制度化、模式化」。且再厲害的「意思自治主義」的用益物權也抵不過法定的制度化、模式化的用益物權，凡是不符合法定的制度化、模式化的用益物權的就不會產生法律效力，不受法律的保護。

    本條款規定國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規定的除外。明示了有償型用益物權和無償型用益物權並行不悖的必要性，一方面更好地合理利用資源、發揮自然資源的效用，另一方面同時兼顧弱勢產業、弱勢群體的現實利益的需要，使得兩種用益物權制度恰到好處。關鍵在於兩種用益物權制度的定位要準確，不能混淆，更不能顛倒物權秩序。

    自然資源利用制度，最先由行政經濟法、專門法和行政法等特別法作出專門決定，物權法跟著進行法理解構和相應補充。根據特別法優於普通法適用效力的原則，首先應當按照特別法的規定執行。制度物權法沒有的，適用普通物權法的有關規定。自然資源使用制度主要由制度物權法規範與調整，普通物權法只是取其片斷進行抽像性規定。

    相關法律：物權法第119條

    相關名詞：

    自然資源型用益物權

    字數：3888字

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