正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿266-1

    行政法對於集體土地所有權的限制

    一、基本理念

    行政法對於集體土地所有權的限制，是在不違反憲法規定的大前提下，利用行政法、行政經濟法和政策法規進行具體化的限制。其中政策法規的數量最多、最密集、目的性很明確，幾乎涵蓋大多數限制性條件。

    鑒於土地物權關係的複雜性和各個時期土地用途與物權調整的需要，在農村和城市郊區適當縮小集體土地所有權的範圍並擴大國家土地所有權的範圍，以便於在全國城鄉統一地逐步實現土地所有權專屬國有化。在徵收農民使用的土地和實現土地所有權專屬國有化的時候，應當保證農民集體與個人的合法權益不受損害。其中，土地管理法著重點在於集體土地所有權的限制；農村土地承包法著重點在於集體及其成員土地用益物權的保護與限制。

    法律對於集體土地所有權的限制，主要集中於行政法、行政經濟法和政策規定之中，名目繁多，不一而足。之所以醞釀成這種繁榮昌盛的景象，就是因為中國存在土地所有權城鄉二元化傾向。土地所有權二元化的法律框架下，使得土地的物權相當的複雜，相當的難解難分。為了解開一個又一個疙瘩，有關部門不得不付出很多的精力來解剖它，試圖釐清它。廣大的農民群眾心裡很清楚，虛擬的集體的土地所有權對於他們沒有什麼實際意義，他們最需要切實可行的法律、政策和務實的權益。

    行政法中的責任人即被限制人「單位」主要是指集體，因為集體佔有土地是全國土地的大部分。行政法對土地用途的限制，主要指集體支配土地的用途限制，嚴格控制農用地改為建設用地是大政方針。行政法一般是專門法、專業法或者土地專管法，比憲法規定的責任人即被限制人之針對性更強。如農村土地承包法中農村、土地等術語，主要是指集體和承包地。

    行政法還有一個特點，就是集體的所有權、使用權（用益物權）等樣樣都有，各種限制性規定最為全面。而物權法將農村土地承包權界定為「用益物權」，物權主客體和權利義務、物權關係更加明確。

    以中國法製出版社出版的《土地法律小全書》為例，收錄的法律法規類型有：一般規定的37部，規劃與耕地保護的24部，土地權利與登記的49部，土地利用的91部，土地監察與法律責任的19部，合計220部。收錄的是1984年8月30日至2006年12月31日這22年時間的法律法規，平均每年達10部之多。當然，還有一些沒有收錄進來的，實際上還有許多。

    二、重點內容

    行政法對於集體土地所有權的限制，概要地講大概有以下一些。

    1.守業的限制

    對於農村各種地種，基本局限於「大農業」的框架範圍內，規定了專地專用、一地一用的政策。這實際上是「政策紅線圖」，讓農民們敬業、守業。如《基本農田保護條例》（1998年）、《關於基本農田保護中有關問題的整改意見的通知》（2004年）、《退耕還林條例》（2002年）、《土地復墾規定》（1988年）、《耕地占補平衡考核方法》（2006年）等行政法，大致情形是如此。

    2.拓業的限制

    農村專地專用、一地一用政策確定以後，農用土地改作其他用途怎麼辦？全國耕地面積本來就不足，不能將農村土地都作為建設用地來對待吧？那麼，先來個合計合計，規劃規劃，對於農業用地用於別的用途，設置一下限制的條件。如《**中央***辦公廳關於繼續凍結非農業建設項目的通知》（1998年）、《1997∼2010年全國土地利用總體規劃綱要》（1999年）、《***辦公廳關於嚴禁開發區和城鎮建設佔有耕地撂荒的通知》（1992年）、《**中央***關於加強土地管理制止亂占耕地的通知》（1986年）等政策和行政法規，就是屬於拓業的限制。

    其實，中國實施土地有償使用政策以後，土地利用與統籌規劃的矛盾越來越尖銳。我們現在常常說「18億畝耕地紅線」，是指到2010年，全國耕地保有量應不低於18億畝。但《1997∼2010年全國土地利用總體規劃綱要》（1999年）中的規定是：2000年，耕地總面積保持在12933萬公頃（19。40億畝）以上，2010年，耕地總面積保持在12801萬公頃（19。20億畝）以上，其中基本農田面積10856萬公頃（16。28億畝）以上，占現有耕地總面積的83。5%%u3002造成這種被動局面，是因為各地政府地方利益保護主義作怪，「吃飯靠財政，發展靠土地」成為地方政府的信條，違法批地、用地的局面難以克制，不得已而改為「18億畝耕地紅線」。

    農地拓業的限制，不光是對於地方政府的限制，對於集體行使土地所有權也是一種強制性限制。即使是2010年以後，無論房地產業多麼紅火，地區經濟發展有多麼快速，土地的規劃和保護耕地的政策是不會停止的。

    3.建設用地專項限制

    土地規劃和建設用地的審批權，都不在於集體，而在於縣級以上政府機構。以政府的審批權代替集體的處分權，並不是不尊嚴集體的所有權，而是迫不得已而為之。事實證明，也只有政府作出的宏觀調控決策，才是最可靠的決策。政府以「公共利益」的名義來徵收集體的土地，也是合理合情的限制方法。

    回顧當初立法過程，法律授予集體的土地所有權，可能只是一個佔有權，不包括處分權。既然如此，政府代替集體來處分土地，還是有一定依據的。當然，社會主義國家仍然要堅持「集體服從國家」這一利益分配原則。修改行政法關於集體土地所有權的內容，是要等待修改憲法完成以後才能進行。

    《土地法律小全書》中土地利用部分，基本上是關於建設用地的行政規定，這種規定的生效，只能是在限制集體土地所有權的基礎上進行。主要立法宗旨，是要讓集體減權，讓國家加權。

    土地開發利用，包括農業用地的開發利用和建設用地的開發利用，重點是建設用地的開發利用。建設用地的開發利用方面，包括集體內部的開發利用、國家徵收的開發利用、中外合資企業的開發利用等三大塊。所有這些，都是依據憲法的基本精神進行具體規定的。這樣的行政法，總量超過100部。

    法律法規關於建設用地的權限，通用性權限是「建設用地使用權」，這個概念應當說是正確的，並且是容易理解的。如果使用「建設用地所有權」，那就錯上加錯了。

    與「建設用地使用權」相對應，房屋主人的稱呼是「業主」，其物權是「業主權」，證件是「房產證」，這些概念本來是中國貨，本來比「土地所有權」這種泊來品強得多，這是沒有錯的。

    4.土地監察的限制

    全國土地權屬混亂，土地違法案件有增無減，土地管理很難，促使中央作出決定，成立專門的執法機構來進行監理、糾察，並制訂專門的行政法來統一執行。這種機構和這種法規，所針對的是地方政府的行政行為和集體行使土地所有權的行為，是進行全天候、全過程、全方位的監察。

    論法的效力，別小看多是一些部門法，有些法完全可以與侵權責任法、刑法、刑法司法解釋的效力幾乎相當。

    為了加強土地管理，懲治**，懲治土地違法亂紀活動，為了解決國土資源部門有職無權的尷尬局面，***辦公廳於2006年7月13日頒布了《建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發50號），決定設立國家土地總督察及其辦公室，代表***對於各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市進行垂直監察、督辦。由國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局。它們是：北京局、瀋陽局、上海局、南京局、濟南局、廣州局、武漢局、成都局、西安局。各個國家派駐局各管若干個省市自治區。

    2006年是個「土地管理年」，中央發出了「土地保衛戰」的號令，用鐵腕治亂、治腐、治官、治集體。國土資源部和國家土地督察總局，及時發佈土地違法信息，經常向各地吹風、打氣。

    國土資源部還利用衛星地面站接收各地的土地變動情況，運用高科技手段來監控全國，收到了相當可觀的效果。

    四、刑法司法的限制

    對於侵佔土地、破壞土地資源等違法犯罪行為的處置，行政處罰是主要手段，刑罰是輔助手段。基本形式是由松到緊，由寬到嚴。

    土地的違法案件是多形式多因果的。其中，污染土地案件，以無過錯無故意推定；違法審批土地案件，以行政事實和土地破壞程度推定；違法圈占、侵佔、使用土地案件，以事實和經濟損失推定。所有土地違法案件，都可以參照刑法的有關規定進行裁量。

    由於破壞林業資源的案件比較突出，引起有關部門高度重視，最高法院審判委員會於2005年12月19日出台了《關於審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，第1條規定：非法佔用林地，改變被佔用林地用途，在非法佔用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖砂、採石、採礦、取土、種植農作物，堆放或者排放廢棄物等行為或者進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重破壞或者嚴重污染，屬於刑法第342條規定的犯罪行為，應當以非法佔用農用地罪判處5年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金。第5條規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，非法低價出讓國有林地使用權，造成國有資產流失價額達到60萬元以上的，應當以非法低價出讓國有土地使用權罪判處3年以上7年以下有期徒刑。

    以上的罪名，是惡意佔用林地罪。對於以上條款，有的人可能不理解。殊不知，林地資源，就是生態資源，是維護動物、植物、水土保持、氣候平衡、氧氣製造等自然生態的重要資源。因此，破壞林地資源，就是破壞生態資源，不光是對於其他地方的農業生產產生不良影響，而且對於人類生活產生不良影響。

    以上條款，是對於集體或者集體成員濫用權利的特別嚴格的限制。國家授予集體土地所有權，如果他們使用不正當，不合法，甚至犯罪，就會繩之以法。

    關於法律對於集體土地所有權的限制，除了以上幾種形式以外，還有民法、物權法的限制。關於民法、物權法的限制，其他文章陸續地涉及了一些，後面還會逐漸分析，本文不再贅述。

    相關法律：物權法第60條。

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    字數：3888字

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