正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿265-1

    憲法對於集體土地所有權的限制

    一、基本理念

    憲法對於集體土地所有權的限制，以憲法最高的法律權威，從合理利用土地、專地專用、禁止集體及個人買賣土地、土地使用權合理使用與流轉方面，從根據公共利益需要隨時隨地徵收農民集體土地、擴大國家土地所有權範圍與實權並縮小集體土地所有權範圍與實權方面，裡應外合、多管齊下地實施了全員、全過程、全方位、全要素的原則性限制。

    憲法中的責任人即被限制人「單位」主要是指集體，因為集體佔有土地是全國土地的大部分。憲法對土地用途的限制，主要指集體支配土地的用途限制，嚴格控制農用地改為建設用地是大政方針。

    土地管理法、物權法等一系列法律法規和政策法規，根據憲法對於集體土地所有權的限制進行了專門性、專業性的限制，在各種所有權限制中屬於最高等級的限制。

    憲法對於集體土地所有權的限制，採取了折中主義的手法，名義上承認集體的土地所有權，實質上賦予集體以土地用益物權與土地統轄共有權。

    憲法限制的結果，一是集體土地的實權，主要集中於土地佔有權或集體土地統轄共有權、專業對口與專門性使用權、地上附著物或產出物收益權；二是集體土地的虛權，主要集中於最受嚴格控制的土地處分權。結果表明，按照物權法「一物一權主義」基本原則和所有權必須具備的四項權能判定，集體的土地所有權是虛權，集體的用益物權和土地統轄共有權是實權。

    八二憲法制訂時，沒有撤社建鄉，集體所有制組織客觀存在。從這一點上講，八二憲法關於「集體」這種主體的法律效力不受影響。

    八二憲法制訂時，雖然憲法未對所有權的權能作出解釋，但《政治經濟學辭典》和《現代漢語辭典》的解釋，是僅僅指「佔有權」一項權能，這跟民法通則、物權法關於所有權有四項權能是不一樣的，甚至相差懸殊。八二憲法如果僅僅指「佔有權」一項權能成立，集體的土地所有權僅僅局限於土地的佔有權。由於土地所有權的主體—農民集體客觀存在，集體的客體—土地佔有權客觀存在，八二憲法的法律效力取決於這兩方面的客觀條件。

    許多法學家認為，中世紀西歐並沒有嚴謹的土地所有權概念，它通常使用的是「佔有」（seisin）一詞，「如果直接領主佔有那塊土地，說他的封君也佔有那塊土地，而封君的封君也佔有那塊土地。世襲佃戶是佔有者，終身佃戶也是佔有者，甚至短期佃戶也是佔有者。而在訴訟時，所爭的不是誰所有那塊土地，而是誰佔有那塊土地。」（程萍《財產所有權的保護與限制》，中國人民公安大學出版社2006年1月第1版第19頁）可見中世紀法律中的土地所有（dominium）屬於共有，或者是分級佔有。八二憲法將土地所有權定位於「佔有權」，是不無道理的。因為土地所有權不同任何一種所有權，不存在分級所有權、代位所有權、代理所有權、代碼所有權的問題。

    按照中國的古代律法，動產被稱為「物」、「財」、「財物」或「資財」，不動產則以「產」、「業」或「產業」稱之；動產所有權就是物主權、財主權，不動產所有權就是業主權、地主權。而西方世界的「土地所有權」是很抽像、很模糊的。為什麼一個國家一個樣，甚至一個時期一個樣？迄今為止，全世界誰也說不清。

    任何國家，無論什麼制度的國家，無論怎樣將「土地所有權」概念變換成什麼樣子，只有將土地所有權認定為國家所有才是唯一正確的選擇。也只有當且唯一當土地所有權為國家所有時，才能理順各種土地物權關係，才能自圓其說。集體、經濟組織或者其他組織和個人，所獲得的土地權利，最高形態為土地用益物權。

    至於八四年撤社建鄉以後，情形發生了很大變化，如果只考慮法定的主體，只能維持名義上的集體和名義上的土地所有權。

    二、主要內容

    憲法對於集體土地所有權的限制，集中在憲法第9條、第10條，主要有以下內容。

    1.對集體土地利用權的限制

    憲法第9條第2款規定：「國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或者破壞自然資源。」第10條第5款規定：「一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。」這兩個條款都可以對於集體土地利用權實施限制，以防止權利的濫用或者越權行為的發生。

    近30年來農村組織渙散，人心浮動，土地荒蕪，承包制有名無實，不種田而去城裡打工的逐漸增多。加上長期以來化肥、農藥、種子、農具、農機漲價，谷賤傷農，許多地方擱荒的土地逐漸多起來，這是土地使用與利用方面出現的新情況新問題。由於鄉鎮企業、私營企業和外資企業的篷勃發展，隨意排放廢水、廢液、廢氣、廢渣，污染土地和水源地的不文明生產現象也時有發生，很多地方湧現出「癌症村」、「殘廢村」，這是土地使用與利用方面出現的另外一個新情況新問題。

    禁止侵佔土地，也是憲法的一個衡平性、普適性原則。單位和個人不得侵佔集體的土地，集體和集體成員也不得侵佔國家的土地，拒絕任何單位和個人的任何侵佔方式。相比之下，由於土地所有權二元的存在，城市的土地、國家所有的土地，也是容易受侵佔、受破壞的資源。其中裡外勾結、以權謀私的**現象最為多見。為防止土地資源流失，防止侵佔、毀損和破壞土地資源的事件發生，憲法以其最高法律權威，作出了原則性規定。

    2.公共利益對於集體土地所有權的限制

    憲法第10條第3款規定：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」這是新憲法的特別規定。

    公共利益，是大眾化、福利化利益，物權法中也是屬於最高利益。為了國家的、公共的、大眾的、福利的最高利益，國家有權徵收、徵用單位、集體、個人的動產與不動產，主要是徵收土地。

    國家依據公共利益的需要徵收、徵用單位、集體、個人的動產與不動產包括土地，不是中國的專利，也不是社會主義國家的專利。如美國《憲法第五修正案》准許聯邦政府徵用私人財產，但又有兩個限制條件，一是徵用為了公共目標；二是所有者必須得到公平的補償。規定徵用私人財產的州憲法一般也附加了類似的約束，《聯邦憲法修正案》第5條規定：「私有財產如無合理賠償，不得徵用為公用。」法國《人權宣言》第17條規定：「（所有權）非經合理證明為公共需要並履行正當補償，不得加以剝奪。」（程萍《財產所有權的保護與限制》第495頁、第490頁）。這裡也是指政府滿足兩個要件時—滿足公共需要和正當補償時，國家消滅他人的財產所有權的合法性、正當性。

    「公共利益」是先決條件的限制性規定，是對於政府徵收土地的行政行為進行第一個約束；「給予補償」是後續條件的限制性規定，是對於徵收、徵用土地的行政行為進行第二個約束。與之相對應，政府徵收土地的過程，是強制性剝奪集體土地所有權的暴烈行為。這種剝奪，不是沒收集體的財產，而是進行合理的補償，相當於贖買。

    3.對於集體土地處分權的限制

    憲法第10條第4款規定：「任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓。」這種規定，毫無疑問，是完全正確的，是十分必要的。這種條款，是憲法規定的最好、最準確的條款之一。

    上述條款禁止侵佔他人土地，是保護土地佔有權人的合法權益不受他人的干涉、侵犯、惡意佔有、毀損或者破壞，這屬於一般規定。其特別規定，就是禁止擅自買賣土地，禁止非法轉讓土地，這實質上是一個問題強調了再強調，這是此條款的重中之重。

    禁止自由買賣土地，這是人類社會總結幾千年來的正反兩方面血的經驗教訓，作出的最保守然而是最正確的抉擇。無論是什麼經濟社會，最要緊的事務，就是國家必須嚴格把好土地流轉關。自由買賣土地可以形成泡沫經濟，直接導致兩極分化，導致「朱門酒肉臭，路有凍死骨」，導致逼上梁山揭竿而起，那麼，國家離徹底崩潰已經為期不遠了。

    如戰國時期土地買賣為法律所肯定，《漢書?食貨志》載：（公元前359年）「用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民事買賣，富者田連阡陌，貧者無立錐之地。」秦孝公死後，商鞅被車裂。秦二世元年（公元前209年），陳勝、吳廣在大澤鄉發動了農民起義，，很快動搖了秦帝國的根基，秦二世三載而亡。

    土地自由買賣，土地兼併日益嚴重，是經濟社會的不治之症。東漢末年，宦官和外戚交替專權，皇帝公開賣官聚斂財富，土地兼併日趨嚴重，廣大農民喪失土地，大量流亡。張角在群眾中組織太平道、黃巾軍，公元134年組織了36萬群眾發動了「黃巾起義」。

    明朝實行衛所制度，建黃冊（戶口冊），魚鱗冊（土地冊）。明初規定，無主荒地可聽民開墾，以為永業；凡還鄉復業者可免稅三年。還下令，山東、河南、河北、陝西各處從洪武二十七年（1394年）起新開荒地「永不起科」。除墾荒外，明政府又大興屯田，分為民屯、軍屯、商屯。軍屯和民屯土地總額達八十九萬餘頃。據《明會典》統計，1393年（洪武二十六年），全國墾田面積為八百五十萬七千餘頃，比元末增長了四倍，同時為清代（1840年以前）所不及。

    明律保護皇帝和皇族、貴戚、宦官佔有大量田莊和名目眾多的官田。「田多田少，一聽民自為而已」（薛永升《唐明律合篇》卷十三上）至英宗天順七年（1463年）魚鱗冊上只剩下四百餘萬頃，減少了一半多。實際上耕地並未減少，「非撥給官府，則欺隱於滑民」。據孝宗時統計，皇室、貴族、官僚、宦官所佔有的土地為全國的七分之一。民屯的土地都是集體的土地，結果被官僚地主所霸佔。1629年李自成領導農民起義，推翻了腐朽透頂的明王朝。

    禁止自由買賣土地、圈占土地、吞併土地的思想路線，與自由買賣土地、圈占土地、吞併土地的思想路線，是兩條針鋒相對的鬥爭，貫穿於歷史的整個過程。許多朝代往往是「先緊後松」、「虎頭蛇尾」，說明了堅持正確的思想路線和方針政策是需要下很大功夫的。

    相關法律：物權法第60條。

    相關名詞：

    字數：3888字

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