正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿264-1

    集體土地所有權的限制

    一、基本理念

    集體土地所有權的限制，指憲法、行政法、民法通則、物權法等法律法規和政策法規依據社會主義基本地權制度，統一原則、統一口徑、統一步驟實施嚴格的土地管制目標，重點限制集體土地處分權，嚴格耕地保護政策，嚴格控制建設用地使用面積，嚴格區分國家與農村集體與個人的合法權益。

    集體土地所有權——以及土地統轄共有權、使用權、利用權、作用權以及地產所有權等物權的限制，均受憲法、土地管理法等行政法、行政經濟法之類的制度物權法規範與調整。民法通則、物權法、擔保法之類的普通物權法、擔保物權法應當遵循制度物權法的限制原則，並平衡限制與保護兩個重要項目，促使農村集體與個人的權利與義務均處於務實的圓滿的狀態。

    基於系統工程原理、一般均衡原理、一物一權主義原理和其他各種原理，恰如其分地限制集體土地所有權和其他的權利，這是立法、普法、用法、執法的一般要求。地產不是一般財產，地權不是一般物權，地權關係不是一般物權關係，故各國物權法將限制土地所有權當作頭等大事來抓緊抓好。

    限制集體土地所有權的目的，在於國家機關主持將有限的土地資源得到統籌規劃、合理配置、合理流轉、合理利用，以期達到土地集約化、節約化、合理化經營，滿足公共利益、城市化建設和農村建設的需要，發揮最大的經濟效益和社會效益，防止權利濫用和越權行為，並相對平衡國家土地所有權與集體土地所有權的物權關係，相對平衡集體利益與個人利益的關係。

    法律法規和政策規定限制的結果：一是集體土地的實權，主要集中於土地佔有權或集體土地統轄共有權、專業對口與專門性使用權、地上附著物或產出物收益權；二是集體土地的虛權，主要集中於土地處分權以及土地作用權、利用權。結果表明，按照物權法「一物一權主義」基本原則和所有權必須具備的四項權能判定，集體的土地所有權是虛權，用益物權和土地統轄共有權是實權。

    集體土地所有權的限制，在所有權法定限制性系列中是最高級別的限制。通過限制甚至剝奪其土地處分權和嚴格控制建設用地使用權、專地專用的兩大辦法，直接將集體的土地所有權壓縮在土地佔有權、使用權和收益權三個層面上，集體實質上行使本區域內的土地統轄權，土地的事實佔有者一概行使土地使用權。

    土地統轄共有權，是以農村行政村組為單位，按土地區域進行調劑管理的農村自治產權。其中，包括本村（組）人優先承包、承租、輪租農用土地的使用權，宅基地的優先享用權，建設用地的優先補償收益權，輔助各級地方政府統一管理、調劑土地的參事權。國家依法保護村民承包農地的經營權和合理開發利用土地的其他各項生產經營自主權。國家依法對於各行政村組、自然村區劃內的農耕地、林木地、牧草地、灘涂地、水源地、山地、礦地、荒地和宅基地、自留地、自留山地，以及毗鄰的水面、水域的產權或使用權予以確認和保護，放開生產經營自主權，依法合理而高效地利用各種土地資源。

    集體土地所有權的限制，是依據憲法規定的要件進行有條件和無條件的限制。有條件限制，是指對於集體及其成員依法擁有土地對像、土地面積、四至範圍、作用範圍、劃撥方式、經營方式、流轉方式等基本條件的形式限制，對於集體的統轄權進行形式限制。有條件限制，是依法對於他們依法擁有有土地的佔有權、使用權和收益權的相對限制，屬於一般性限制。無條件限制，是指對於集體及其成員依法擁有土地的處分權依法實行實質限制和絕對限制，屬於特殊性限制。

    古今中外的歷史經驗充分證明，國家禁止自由買賣土地，是防止農村兩極分化、農民流離失所和抑制貧困或者共同致富的最佳藥方，是文明社會文明物權的最佳選擇。土地穩，農民穩；農民穩，國家穩；國家穩，社會穩。社會主義的土地公有化物權清晰、物權關係平整，能夠保障廣大農民階級的根本利益和長遠利益，能夠保障合理地利用土地資源，使有限的土地資源發揮最大限度的社會效益。

    在後現代社會裡，城市化建設、社會化大生產步伐不斷加快，對於土地所有權的國有化運作的要求和需求程度越來越高。實現土地資源的集約化、節約化經營、合理化利用，其前提是保證土地所有權的國有化和集權化。土地、礦藏、水流、海洋等自然資源是最寶貴的資源，如果授權不當，如果濫用物權，將是資源配置、利用和流轉上的嚴重失誤。

    日本學者水本浩在《土地問題與所有權》一文中闡述：土地問題，在不同的歷史時代或同一時代的不同歷史時期，有著不同的表現形態。從大的分期上看，最值得注意的是二戰以來發生的所謂「現代土地問題」。這種問題歸結起來不外有二個方面：土地分配與土地利用。土地分配，指因土地分配不當產生的問題；土地利用，指因利用土地不當產生問題，包括土地的低度利用與過度利用。前者如土地的荒蕪和破壞，後者如空氣污染、水質污染、地殼下沉、住宅缺乏、糧食危機與交通緊張等。這二類土地問題中，以第二類土地問題即因被過度利用所產生的問題最為嚴峻。

    土地所有權限制的主體，是集體組織及其成員，國家公益的所有權對其土地權利的限制。農村集體組織包括鄉（鎮）集體、村集體和組集體三級行政組織，也包括各級集體組織的經濟組織在內。如果事實集體不存在，就以「法定集體」論之。

    中國關於集體土地所有權的保護與限制的法律法規，是各種法律法規中數量最多的一種，總量上有100多部。

    土地所有權限制的客體，是集體依法名義取得或者事實取得的農村和城市郊區的土地，國家對其土地權利的限制。集體的土地，包括農耕地、林地、山地、草地、荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、灘涂和自留地、自留山、宅基地和其他地種。此處的名義取得，是指集體並不擁有土地，集體成員才擁有土地；此處的事實取得，是指集體事實上擁有土地，集體成員也擁有土地。

    二、集體土地所有權的類別

    依據1995年國家土地管理局《確定土地所有權和使用權若干規定》，集體的土地有歷史遺留得來、歸公得來、政策分配和土地調整得來等幾大類型。

    第19條∼25條的規定如下：

    1.土地改革時分給農民頒發了土地所有證的土地，屬於農民集體所有；實施《人民公社六十條》時確定為集體所有的土地屬農民集體所有。依據第二章屬於國家所有的除外。禁止集體與個人買賣土地，是原則上的限制。

    2.村農民集體所有的土地，按目前該村農民集體實際的本集體土地所有權界線確定所有權。

    根據《六十條》確定的農民集體土地所有權，由於下列原因發生變更的，按變更後的現狀確定集體土地所有權。

    （1）由於村、隊、社、場合併或分割等管理體制的變化引起土地所有權變更的；

    （2）由於土地開發、國家征地、集體興辦企事業或者自然災害等原因進行過土地調整的；

    （3）由於農田基本建設和行政區劃變動等原因重新劃定土地所有權界線的。行政區劃變動未涉及土地權屬變更的，原土地權屬不變。

    3.農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿20年的，應視為使用者所有；連續使用不滿20年的，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現使用者或者有關部門提出歸還的，由縣級別以上人民政府根據具體情況確定土地所有權。

    4.鄉（鎮）或村在集體所有的土地上修建並管理的道路、水利設施用地，分別屬於鄉（鎮）或村農民集體所有。《六十條》公佈時起至1982年***《村鎮建房用地管理規定》發佈時止使用的，有下列情況之一的，分別屬於該鄉（鎮）或村農民集體所有：

    （1）簽訂過用地協議（不含租借）；

    （2）經縣、鄉（公社）、村（大隊）批准中同意，並進行了適當的土地調整或者經過一定補償的；

    （3）通過購買房屋取得的；

    （4）原集體企事業單位體制經批准變更的。

    1982年***《村鎮建房用地管理規定》發佈時起至1987年《土地管理法》開始施行時止，鄉（鎮）、村辦企事業單位違反規定使用的集體土地按照有關規定清查處理後，鄉（鎮）、村集體單位繼續使用的，可確定為該鄉（鎮）或村集體所有。

    鄉（鎮）、村辦企事業單位採用上述以外的方式佔用的集體土地，或雖採用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒廢、閒置等，應將其全部或部分土地退還原村或鄉農民集體，或按有關規定進行處理。1987年《土地管理法》施行後違法佔用的土地，須經依法處理後再確定所有權。

    5.鄉（鎮）企業使用本鄉（鎮）、村集體所有的土地，依照有關規定進行補償和安置的，土地所有權為鄉（鎮）農民集體所有。經依法批准的鄉（鎮）、村公共設施、公益事業使用的農民集體土地，分別屬於鄉（鎮）、村農民集體所有。

    6.農民集體經依法批准以土地使用權作為聯營條件與其他單位或個人舉辦聯營企業的，或者農民集體經依法批准以集體所有的土地的使用權作價入股，舉辦外商投資企業和內聯鄉鎮企業的，集體土地所有權不變。

    《確定土地所有權和使用權若干規定》是確認國家、集體土地所有權和土地使用權的部門法，如果集體佔有的土地轉為國家建設用地，集體無自己的處分權。這些規定，在許多法律法規中有完整的條文。

    古今中外的歷史一再的證明，土地所有權不僅僅是國家集權制最突出的所有制制度和所有權制度，而且是中央集權制最突出的所有制制度和所有權制度。中國古代奴隸社會和封建社會長達五千年的歷史長河中，土地所有權制度基本上是突出土地所有權國有制的，是利大於弊的。所謂「溥天之下，莫非王土」，保障了土地所有權的國有制和中央集權制，對於保護國家主權和國家利益好處多多。不過，土地的自由買賣，以及農民階級的賦稅過重，其弊端是難以估量的。總之，土地所有權國有化是個前提，在社會主義歷史階段特別是城市化、工業化階段，完全可以通過制度的完善來興利除弊，使得國家、集體、個人和其他人的地權得到最合理的配置。

    相關法律：物權法第60條

    相關名詞：

    字數：3888字

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