正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿256-1
農村土地所有權二元化的出台
導言
農村土地所有權二元化的出台，系指從八二憲法開始明確規定的城市土地國有和農村土地集體所有這種二元化所有制的出台，對於中國大陸廣大地區的土地制度產生了巨大影響。
土地所有權二元化，指中國的法律規定農村土地歸集體所有、城市土地歸國家所有這兩種並列的土地所有權非一元化的物權哲學體系，是由所有制制度決定的自然資源所有權。
細分起來，可解析為國家與集體、城市與農村、城市集體與農村集體、另細分農村土地國家所有與集體所有的土地所有權二元化體系。這是古典羅馬法農業社會的殘餘法律樣式。但西方的大陸法系國家進展到近代壟斷資本主義階段，表現出城鄉土地所有權公有制和私有制的舊式土地所有權二元化，他們不承認有集體組織這種物權主體，也革除了古代的村社土地制度，故不存在「國家+集體」式的土地所有權二元化。
中國沒有如其他社會主義國家那樣一步到位地實施土地所有權國有化，主要是因為中國歷來是個農業人口佔大多數的農業大國，且人們的小農經濟思想根深蒂固，固執己見地認為土地所有權國有化不利於保護農民階級的利益，故在1982年大修後的憲法中首次出台了土地所有權二元化的法律規定。其他的十幾部土地類法律法規也跟著這樣規定。對於土地所有權二元化的法理推敲與法律效力問題，各界人士卻三箴其口。
土地所有權國家所有加集體所有這種模式，可能在全世界是獨一無二的。所產生的原因是很多的，對土地所有權的概念模糊、認為土地所有權專屬國有化不利於保護農民利益、看不到土地所有權的社會屬性與公益屬性、看不到城鄉現代化一體化的發展趨勢、看不到物權關係的錯亂現象和虛擬所有權的法律紕漏等為主要原因。
問題在於八二憲法出台時，學界和人們對於所有權的概念僅僅停留於「權利人對於生產資料或者生活資料的佔有權」，而後來的民法通則首次將所有權定義為佔有權、使用權、收益權和處分權四項權能。現實情勢是，隨著中國工業化、城市化社會的推進，農村集體的土地所有權越來越凸顯不合規格、不合時宜的頹勢。運用一物一權主義原理和所有權四項權能標準，我們可以剝離其虛擬的物權，乾脆定義為集體的用益物權、地產所有權或者土地統轄共有權、土地使用權、土地利用權、土地作用權更加貼近實際。其實，農民們並不關心自己使用的土地是所有權還是使用權，只關心實際的物權與實際的利益。
一、農村集體土地所有權的法律紕漏
物權法反覆、多次地規定「農村土地歸集體所有」的中心思想，這並不奇怪，幾乎所有涉及土地所有權的法律中都有千篇一律的規定。上世紀80年代以來中國的法律法規以海量的速度頒布，難以避免效率上的粗放和質量上的紕漏。其中，土地所有權城鄉二元化的規定，就是所有法律中最大的紕漏。凡是有紕漏的法律或者條款，肯定質量上效果上會不同程度地打折扣，影響法律的效力。
其主要紕漏在於：（1）對所有權見解的重大反差。八二憲法出台時，人們對所有權的見解是「生產資料在所有制中的佔有形式」，此後的民法通則、物權法等法律定義為佔有權、使用權、收益權和處分權四項權能。（2）農村集體土地所有權缺乏實權。集體及其成員不能抵押和買賣各種土地，最主要的處分權不存在。專人承包制度、專地專用制度、基本農田保護制度、集約用地制度、限制集體及其成員的建築物在市場交易制度、土地徵收制度等，可以削弱和剝奪他們的土地所有權。（3）與馬克思主義的土地國有化原理和一般均衡原理等原理不吻合。港澳地區土地國有化率達百分之百，台灣地區達50%%u4ee5上，號稱社會主義制度的大陸地區估計不足30%%u3002（4）導致全國的土地物權關係混亂，國家與集體的不動產在混亂中造成不可估量的巨大損失。
筆者2005年在《論土地所有權國有化新原理與物權法律實務》一書中，以約46萬字的篇幅論證了土地所有權國有化的偉大意義，揭示了農村集體土地所有權法條的的大量紕漏，提出了對於憲法、民法通則、土地管理法、物權法等數十部法律法規修改的必要性和迫切性，但至今未有回應。種種跡象表明，無論是官方還是民間，已經陷入了進退維谷的境地。筆者發明了「土地所有權國有化的三大定律（定理）」，堅持信念始終不渝。筆者一再肯定，無論人類社會發展的道路多麼曲折崎嶇，走土地所有權國有化、大同化的道路，是每個國家唯一正確的選擇，這種大的發展趨勢是不可逆轉的。
「農村集體土地所有權」的法律紕漏，從法理上、實踐上都是容易捕捉出來的，只不過它於隱藏的深淺曲直程度不同而已。從其發生、發展過程來看，是由近及遠、由淺入深、由直轉曲的漸進式下滑過程，也是由正規則向潛規則、偏規則的下滑過程。下滑過程，也是該項法律名義地權傾向的效力漸漸消磨以至可然喪失的過程。
「農村集體土地所有權」法理上、實踐上的紕漏是怎樣形成的呢？總體上，首先是由於立法者對於土地所有權概念認識模糊導致思想上的鬆懈，思想上鬆懈導致立法傾向的位移；其次是由於立法時不夠深思熟慮，給予後來執行政策時留下了許多隱患，特別是全國大規模的土地轉讓、房地產商業活動和城鎮化建設的興起，土地徵收徵用與農民合法權益之間的矛盾日益突出，更加顯示出此項法律條款的逆向性、虛位性和不可適應性的現實程度。
二、農村集體土地所有權的出台過程
物權法「農村集體土地所有權」依據下位法服從上位法的原則，依舊照搬照抄了八二憲法第9條、第10條的規定。這是缺乏高瞻遠矚性質的事件。
1982年修改憲法時，有人提出，像土地這種重要的生產資料，憲法應當予以明確規定，並且憲法應對土地所有權、使用權、租賃、合理利用和徵用等問題都應當作出明確規定。憲法修改委員會基本上採納了以上意見。
1982年修改憲法，首次出現城鄉土地所有權二元化方案與條款。這種不均衡條款一直延續到現在。
關於城市的土地歸屬所有的問題，過去法律沒有統一規定。在收稅問題上也不統一，有的城市收取地產稅，有的城市收取房產稅。1982年修改憲法時把城市土地統一收歸國有。這樣一來，城市的私房就成了房屋所有權歸於個人，房屋基地就無條件地統一收歸國有了。這裡包括了城市集體的土地也無條件地收歸國有了。這種土地所有權國有制度的規定是乾脆利落的。
當時「收歸國有」的土地，不包括郊區的土地。至於鎮裡的土地是否包括在城市土地範圍內，當時有一種意見認為，鎮的土地應當和農村、城市郊區的土地一樣看待；而另一種意見認為，因為全國各地情況不一樣，有的鎮的規模相當大，且還進一步發展，甚至相當於小型或中型城市，再把它和農村、城郊一樣看待，顯然是不合適的。這種意見後被憲法修改委員會所採納，個別較大的鎮的土地是包括在城市市區的範圍內。
關於「農村和城市郊區的土地……屬於集體所有」的爭論，是中心論點。1982年修改憲法時，也曾有過兩種不同意見。少數人認為，農村土地也應當一律收歸國有。理由是：現在有一種不良現象，就是當國家徵用土地進行國防建設和經濟建設時，土地所有者漫天要價，每畝要幾萬元（七八十年代是一筆很大的價目）甚至更高的價錢，這樣就妨礙了經濟建設和國防建設的順利進行。如果將土地收歸國有，就可以解決上述問題。另一種意見認為，農村和城市郊區的土地還是應歸集體所有，而不應輕易收歸國有。理由是：農民從參加土地革命開始，為了打土豪、分田地進行了長期艱苦的鬥爭。如果今天突然宣佈將土地收歸國有，就會在農民心理上產生不良影響。而國家實際上也沒有得到多少好處，因為土地還由農民去耕種、使用。要解決土地要價高的問題，應當用制定土地徵用條例的辦法解決，而不應靠隨便宣佈土地國有，憲法修改委員會採納了後一種意見。
關於「宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有」。合作化以前，農村這些土地都是農民所有，合作化特別是人民公社以後，這些土地實際上歸集體所有了，是在1961年《人民公社六十條》中才明確規定的。1975年憲法規定，人民公社社員可以經營少量的自留地和家庭副業，牧區社員可以有少量的自留畜。
（以上資料見蔡定劍著《憲法精解》第169∼171頁，本文有個別刪改）
從以上資料中，不難發現，兩種不同意見折射出不同的政治眼光、法律意識和民生傾向。簡單地總結一下，最主要的是，由於時代的局限性、意識形態的傾向性和對於土地所有權的模糊性，直接導致不均衡、不正規法律條文的產生。
八二憲法的利弊在哪裡呢？細究起來，還真是一言難盡。
八二憲法的亮點和有利的地方，主要有兩大方面：一是首次明確規定了「城市的土地屬於國家所有」，為社會主義的土地國有化奠定了基礎；二是明確規定了「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」「一切使用土地的組織或者個人必須合理地利用土地。」實際上，一方面名義上承認集體的土地所有權，另一方面卻通過嚴格的限制性條件，剝奪了集體名義上的土地所有權，賦予集體以土地統轄共有權。
八二憲法不利的地方主要有兩大方面：一是人為地製造了土地所有權二元化，成為世界上最模糊、最不均衡、最不合理的法律條款之一。這種條款直接釀成了城鄉之間和鄉村、城郊之間、農村集體與城市集體之間的地權嚴重失衡，甚至包括大鎮與小鎮之間的地權失衡、農村宅基地擁有者與城市屋基地擁有者的失衡。同時法律又反過來規定了農村集體不得非法買賣、抵押、出租或者以其他轉讓土地，正反兩個規則同時並舉，成為世界上最自相矛盾的法律條款之一。所有這些，或自動抵消了法律的正面效力，或將集體的土地所有權變成了虛權。二是由於憲法是根本、母系**，導致數十部涉土類法律法規有樣學樣，釀成了巨大的土地所有權二元化包圍圈並盤根錯節，結果一發而不可收拾。
相關法律：物權法第60條
相關名詞：
字數：3888字
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