正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿225-1
政府權益與國企利益的簡單推導
一、基本理念
正確處理好政府權益與國企利益的關係，應當是正確處理好國家一級制度信託所有權與國家二級制度信託所有權之間的物權關係，包括法律關係、法鎖關係、信託關係和社會關係在內，是關乎物權化、系統化、制度化、改良化的內部物權關係，主要表現形式是內部的利益聚合與利益分配、集權與放權、加權與減權、既同一又區別的制度信託式物權關係。儘管是內部的物權關係，卻比外圍的、外交的、外在的物權關係更加重要、更加複雜，需要認真對待。
現實情勢下，在各種物權關係中，當數國家出資人主體的物權關係最為全面、最為複雜。光是內部的物權關係就複雜得不得了。其基本形態是「國家出資人+國家機關法人+國有企事業單位法人」三大內部的物權關係，如果分別加上中央政府與地方政府、中央企業與地方企業，再加上一些事業單位，不只是三邊形的物權關係了，而是四邊形、五邊形、六邊形至更多的n邊形的物權關係了。如果再加上一些中外合資成分，解析這種n邊形的物權關係需要多個方程式了。
物權法第55條關於「國家出資人權益的行使」的特別規定，立法目的意義在於以下幾個方面。
第一，解決現實問題。隨著國有企業改革的不斷深化，國有資產管理體制和財稅分享體制改革不斷推進，國有資產管理面臨的體制性障礙還未得到真正解決，政府的社會公共職能與國有資產出資人職能沒有完全剝離。一方面造成國有資產出資人不到位，國有資產監管職能分散，權利、責任和義務不統一，管資產與管人、管事脫節；另一方面導致政府對企業進行行政干預、多頭管理，制約了國有企業建立現代企業制度。物權法第55條關於「國家出資人權益的行使」的特別規定是點睛之筆。
第二，解決理論分歧問題。過去30年來熱烈討論過「所有權與經營權分離」的問題。這是一種缺乏法理的極端說法。國家機關與國有企業都是國家法人的信託所有權人，只是分工不同而已。物權法權威解讀文本中，也不再提及「兩權分離」的問題了。物權法草案討論的那幾年中，眾多法理學家炮轟「兩權分離」的理論，使得這種荒謬的理論無以立足。
那種「兩權分離」的陳舊理論，那種將政府權益當作本單位權益、或者將國企利益當作政府權益的做法，或者將國企利益當作本單位利益的做法，或者將二者之間的權益完全對立起來的做法，都是失之偏頗的，都是沒有法律依據的。
2008年10月28日是繼物權法之後出台的《企業國有資產法》，是正確處理好政府權益與國企利益關係的代表性法律，明確規定了中央政府和地方人民政府出資人與國家出資企業應當享有的權利和所履行的義務，對於企業國有資產的管理進行規範化、制度化建設具有重要的意義。不過，這種制度物權法是以統治權、管理權為主線展開的，至於他們的物權關係、法鎖關係、信託關係和社會關係的份量並不重。我們的分析研究可以集中在物權關係並向法鎖關係、信託關係和社會關係擴展，針對一些焦點、難點問題進行深入研究。
為了便於瞭解這個問題，首先認識一下，當企業一旦存在國有資產時，存在於企業的資產所有權歸屬應當如何判別？然後作一個政府權益與國企利益的簡單推導。
二、雙方的產權關係簡單推導
其實，以上問題是不難解決的。要不然，採取自問自答的形式來解釋。1、國家投資在國有企業的財產是誰的？答：國家的。2、國家的財產所有權誰來掌管？答：由投資的政府來掌管。3、政府投資的國有企業由誰來領導？答：由政府來領導。4、國有企業如何行使財產支配權？答：受政府委託的財產支配權。5、國有企業行使的財產支配權是什麼權？答：國有資產的制度信託所有權。6、國有資產的制度信託所有權是什麼權能？答：國有資產的制度信託佔有權、制度信託使用權、制度信託收益權、制度信託處分權四種權能。7、既然國有企業行使的是國有資產的制度信託所有權，那麼，政府行使的是國有資產的什麼權？答：政府行使的是國家的一級制度信託所有權。8、國家的財產所有權是什麼權？答：國家的財產所有權是代表全民的佔有權、使用權、收益權和處分權及其他支配權。9、國有資產的信託所有權是不是獨立行使的所有權？答：國有資產的制度信託所有權不是獨立行使的所有權，是從屬於國家法人所有權的次級（或從屬級）的信託所有權。10、國家的財產所有權是不是獨立行使的所有權？答：國家所有權是主級（或原始級）所有權，在一定條件下可以由政府獨立行使所有權，但條件受到客觀條件限制時政府與國有企業共同行使國家所有權。11、政府行使的國家所有權與企業行使的信託所有權是兩個不同性質的所有權嗎？答：表面上看似兩種性質不同的所有權，實質上是同一種性質的所有權，即本質上都是國家所有權。之所以要區分為兩種所有權，是為了釐清政府與企業各自的權、責、利、義和相互之間的關係。（註：以上所稱企業，也包括經營**業單位在內，下同）
以上11個問題，是採取簡潔的方式來提問的。如果祥細來解答，需要很長的篇幅。
筆者早就說過，國有資產的所有權人一定是國家法人，主制度信託所有權人是政府，不是國有企業，也不是國家事業單位，也不是其他什麼第三者。當然，國有企業、經營**業單位也應該有相對的財產佔有、使用、收益和處分的權利，但是，這種所有權，是依附於國家所有權後面的制度信託所有權。也就是受國家所有權掌控的制度信託所有權。
因為政府機關工作人員不能親自搞生產經營，真正親自生產經營的是國有企事業單位，所以，所有國有資產基本上是實行雙重制度信託所有權管理制度，國家機關佔用的國有資產才是單重制度信託所有權管理制度。
政府作為國有資產的直接所有權人，對於企業的專權與放權，要恰到好處，不偏不倚。這裡面學問很大，而且是一個動態的相對平衡的概念。而且，各種行業、企業千差萬別，也不好一刀切，不好放言。但是，有一點是可以肯定的，即涉及到國有企業的重大項目、重大事項、重大資產進出與處分，涉及到企業體制、企業分配、企業交換、企業流通等重大事項，政府一定得管，而且一定要管好。
三、歷史上積澱的矛盾問題
政府與國企的矛盾，或者說，國企同政府的矛盾，是從企業承包制開始的，接著是第一次、第二次利改稅及其他的許多稅種的徵納，進一步的幾輪經營承包責任制等等，國有企業走過了一條艱難曲折的道路。政府說有政府的難處，企業說有企業的苦衷，這種爭執，一直到2007年3月16日全國人大第五次會議通過的《企業所得稅法》，統一了內外資企業所得的稅率，才收斂了一些。
當然，政企的矛盾，舊的問題和矛盾解決了，也可能會產生新的問題和矛盾。一些國家專控型企業產品銷路暢通，每年的利潤十分可觀，職工工資非常高企、福利待遇非常之好；一些市場競爭型企業慘淡經營，甚至於入不敷出、難以為繼，職工工資低、福利待遇差甚至於不能保障，有許多企業被迫關閉破產。前者主要是指中央企業，後者主要是指地方企業。所有這些呈現出兩極分化的現象，幾乎是可以用馬太效應來表示。
政府在為企業創造良好的生產經營環境方面，作出了很多嘗試。其中，1984年5月***頒布了《關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，相應擴大了企業十大方面的自主權，即：生產經營計劃權、產品銷售權、產品定價權、物資選購權、資金使用權、資產處置權、機構設置權、人事勞動權、工資獎金使用權、聯合經營權等，稱之為「擴權十條」。人、財、物、供、產、銷大權基本上下放到企業。完全、固定式計劃經濟模式開始被打破。
但是，政府放權，不是放手任由企業擺弄，企業的自主權與政府的領導權應當有一個邊界，應當有一個度量衡，而要做到這一點，是相當費力、相當困難的。譬如，產品定價權下放企業後，有可能引起通貨膨脹，通脹到一定程度，政府不得不出面干預；產品銷售權下放企業後，有可能形成倒爺的隊伍，倒賣國家計劃物資，破壞市場秩序，政府不得不出面干預；又如，資產處置權下放企業後，很容易發生企業管理人員帶頭賤賣國有資產等惡**件，暗箱操作，自賣自買，甚至白送、倒貼給資本家的也有，企業高管越來越囂張，**得越來越令人髮指。這時候，政府不但要嚴管，而且要嚴打。物權法、企業國有資產法實際上對於擴權十條作出了修正，一再強調政府要「履行出資人職責」，不能袖手旁觀、放任自流。
《企業國有資產法》第12條明確規定，履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業依法享有資產權益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。履行出資人職責的機構依照法律、行政法規的規定，制定或者參與制定國家出資企業的章程。履行出資人職責的機構對法律、行政法規和本級人民政府規定須經本級人民政府批准的履行出資人職責的重大事項，應當報請本級人民政府批准。所有這些，充分說明了政府管理機構對於國有企業肯定是要加強管理的，而且必須要管理好，不能鬆懈。
回顧30多年來的改革，已經取得了一些經濟成績。但有些深層次的矛盾也一個個地顯露出來。有些政策的出台，是某些經濟學家的點子有關的。許多點子是從西方經濟學找到根據的。一來二往，西方經濟學與馬克思主義政治經濟學的衝突是難免的。原中國社會科學院副院長劉國光與「主流經濟學家」的衝突，物權法學家與「主流經濟學家」的衝突，以及政府干預主義經濟學家與自由主義經濟學家的衝突，呈現百家爭鳴的熱鬧場面。其中之一，就是爭論如何處理政府與企業的權益關係。
解決政府與國企的矛盾問題，首先是從雙方之間的物權邊際開始，並在一定時期根據具體情況、根據需要和可能進行重新規範與調整。如調整經濟結構、調整財政分稅制度、調整稅率、調整利潤留成與分紅等等，這些切合實際的做法總比簡單的市場化、股份化強得多。
相關法律：物權法第55條
相關名詞：
字數：3888字
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