正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿224-1

    正確處理大政府與小政府的物權關係

    一、大政府與小政府的物權關係

    大政府與小政府的關係，即國有資產大物權人與小物權人或者兄弟物權人的關係，或者是上級制度信託支配人與下級制度信託支配人的物權關係，各有各的特殊性與普遍性。

    總體上，大政府的社會義務大於小政府的社會義務，管轄人口多政府的社會義務大於管轄人口少政府的社會義務，中央政府的社會義務大於所有下級政府的社會義務，按照物權法「權利與義務對應或對等原則」，義務大的權利也大，否則相反。法律另有規定的除外。

    客觀上，大政府大物權、小政府小物權也有一些自然形成的成分。這就要求在社會主義統籌兼顧、團結合作的前提下，給物權人加物權或者減物權也是有可能的，或者是需要的。問題在於，各個地區的政治、經濟、文化、科技和自然地理和歷史發展等條件不相同，不平衡狀態是客觀存在的。從這個意義上說，大政府與小政府的關係，既需要彼此獨立，又需要根據需要和可能實現橫向與縱向的大協作。如社保基金、政府扶貧基金的省級統籌，富裕財政向省級財政進貢或者分紅，富有城市某些產業向其他省市的老、少、邊、窮地區轉移，或者輸出資本、人力資源等，開展雙向或者多向交流等等，這些做法可能會比一窩蜂地向海內外招商引資的效果更好一些。在對外國開放的過程中，大政府與小政府都應當有遠景戰略眼光，不能為發展經濟而發展經濟，更不能罔顧國家的經濟主權而肆意妄為。

    大政府與小政府的關係，包括中央與地方的關係、地方與地方的關係，儘管各自的物權包裹和排他權有大小、優先權有先後之分，而應當在同等法律條件下平等競爭或平等互惠。

    他們的物權關係主要由制度物權法來規範與調整，普通物權法和擔保物權法用得較少。我們不能將大政府與小政府的物權關係庸俗化，同時也不能邊緣化。可以說，他們之間的物權關係是建立在專有基礎上並向共有的物權擴展的交叉性物權關係。

    專有物權是軸心式物權，是在本級政府管轄區域範圍內，有局域性的統治權、地方自治性的特殊產業審批權、優先的土地利用權、優先的一般產業規劃與投資權、自主的財產支配權、自主的財政收支權、自主的公益事業發展權、自主的人力資源開發利用權、自治性的橫向經濟聯合權等專有權利，與其他政府之間有一定的對世權、排他性、競爭性、追及權和獨立的物權請求權地位，是本級政府核心的權利。所有這些權利是不能隨便剝奪的，因為政府的這些基本權利也是某個地方全體人民的基本權利，在某種意義上說與他們的生存權、發展權關係密切。

    共有物權是離散式物權，是在專有物權基礎上形成合縱連橫的共有物權，有自共有與他共有、積極共有與消極共有、主動共有與被動共有、法定共有與意定共有、定向共有與隨機共有之分，形式多樣，不局一格。共有物權最優體制的選擇，應當是在關門主義和平均主義兩個極端之間作出最優化的選擇，不能首鼠兩端。

    現在看來，所謂「充分調動地方積極性」的命題，不僅僅在於調動地方政府投資與經營的積極性，而且還包括調動地方政府的橫向聯合、團結互助、同舟共濟、共克時限、互利互惠和共同的排憂解難的積極性。這種共有物權的義務範圍大於權利範圍，特別是那些比較富有的政府應當履行一些社會共濟的義務，不止於對國家多上交稅費。國家既定的方針是始終不渝地爭取消滅三大差別，需要全社會的共同努力，尤其是需要各個政府之間的協同作戰，需要經過數百代人以上堅持不懈的共同努力，需要不失失時機地夯實基礎以利再戰。

    確認、保護、利用政府之間的物權關係是個系統工程，相信在不同的發展階段，國家會根據需要和可能進行有的放矢地規範與調整。現在看來，簡單再用「放權」、「集權」或者「收權」來解釋，一下子難以講清楚。我們不妨解釋為「加物權」或者「減物權」，這樣就更加直截了當一些。

    二、兩條腿走路

    **在論十大關係中，高明的地方，就是沒有照貓畫虎地走蘇聯中央集權制道路，號召大家「兩條腿走路」，發揮中央和地方兩個積極性。所謂的中央國營企業、地方國營企業，就是從那個時候興起的。

    1.中央與地方利益問題

    中央與地方以及地方與地方利益問題，是一直困擾政界、學界的老大難問題，地區發展倚重倚輕問題、苦樂不均與兩極分化問題、胡亂折騰與攤派問題、地方保護主義問題、產業經濟惡性競爭與產能過剩問題、國家有計劃按比例發展政策失靈問題、極端市場化的諸多種弊端問題、如何保護國有經濟與國有企業發展權問題、各級政府權利的行使與限制問題等等，很多是反覆的整治卻反覆的發作，在「集權—放權—集權」的框架下不斷循環又不斷的重現，成為整個國家最為紊亂的一類物權關係大圈子。這裡只能作一個簡要的闡述。

    60多年來，一般都是小政府的錢往大政府送，一應大小事務都由縣級政府來完成，是所謂的「財權上移，事權下移」。而現在是物權法時代，應當講點物權的法則，應當改不該送的錢為借，小政府也好歹是個所有權人，有借與不借的自由，有「有借有還，再借不難」的老規矩在先。

    2.中央與地方企業懸殊問題

    中央與地方企業懸殊問題，主要是與政府等級權力的懸殊相關聯的問題，或者包括國家機關法人之間的法制化條件不成熟、上級政府的限制性規定太少、大政府的自律程度不強以及與有法不依、執法不嚴、違法不究等現象密切相關。政府一應大小事務，自上而下的管理監督容易些，自下而上的管理監督就比較困難一些，加上本來存在的物權等級剪刀差和法律的真空地帶虛無等諸多因素的影響，導致中央與地方國有企業自始至終存在物權地位與物權價值的懸殊。當然，有些懸殊是良性循環的，是應當受法律保護的；有些懸殊卻是惡性循環的，是不受法律保護的。這裡只能作一個簡要的闡述。

    一個不可忽視的現象，中央政府所出資的央企，基本上是主控型產業，加上有強大的央財財力作後盾，使用了國家豐富而廉價的自然資源，產品不愁銷路，每年的利潤非常豐厚，雖然只有不到200家的大型國有央企（金融業除外），年利潤可高達數千億至數萬億元；而幾十萬家地方政府出資的地方國企，加上地方財政上捉襟見肘，基本上是競爭白熱化型產業，使用不到國家豐富而廉價的自然資源，產品愁銷路，每年的利潤非常微薄甚至虧損，儘管有10多萬家地方國企，年利潤不足3000億元，與央企反差很大，而且差距越來越大。

    三、集權與放權

    中央與地方，集權與放權，這是困擾中國政治經濟界的最大難題。迄今為止，全國上下仍然找不出萬應良策出來。認真總結經驗，對於中央出資人和地方出資人的法制化建設，對於今後少走彎路、少交學費是大有稗益的。

    廣義的集權與放權，包括了中央政府對地方政府的放決策權和政府對國有企事業單位的放經營自主權在內。

    回顧中國60多年來的歷史，總是處於「集權—放權—再集權—再放權」的反覆循環過程之中。

    之所以發生「集權—放權—再集權—再放權」的反覆循環過程，是因為經濟環境的不確定因素、信息不對稱和客觀條件的制約導致了決策系統的誤差，使中央、地方和企業的利益相對失衡。總體上，集權與放權，專權與自主權，各有千秋，不能一概而論。

    1.1958年體制下放概況

    根據**在《論十大關係》中提出的方針，中國在1958年進行了計劃經濟制度建立以後的第一次改革。改革內容包括：（1）下放國營企業管轄權；（2）下放計劃管理權；（3）下放固定資產投資權；（4）下放物資分配權；（5）下放財政權和稅收權；（6）下放信貸權。**提倡同時發揮中央、地方、企業和個人積極性，打破常規，不搞蘇聯式中央集權制。

    1959年6月，**在同一些領導幹部談話時指出，人權、財權、商權、工權下放過多過快，造成混亂，有些半無政府主義，應當強調一下統一領導，中央集權，下放的權力要適當收回。1961年中央提出，要把管理權集中到中央、中央局和省三級。結果，中央直接掌握的財政收入由原來的50%%u63d0高到60%%u5de6右。

    2.1970年第二次放權概況

    1966年**再次指出：「一切統於中央，卡得死死的，不是好辦法」於是開始醞釀新一輪改革，並在1970年付諸實施。根據**關於「地方應該想辦法建立獨立的工業體系」的意見，要求各省做到煤炭、鋼鐵、電力、農具、輕工產品自給自足。要求一些中央直屬企業下放給地方。實行財政、物資、基建、投資的大包干，下放稅收管理權，擴大地方財政權、物資調配權、投資權。

    3.1978年開始的擴大企業自主權概況

    1979年5月國家經委、財政部等6個部門在京津滬選擇首鋼等8家企業，進行擴大企業自主權試點。同年7月***頒發關於擴大國家工業企業經營管理自主權的若干規定和關於國營企業實行利潤留成的規定。1984年5月***發佈關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定。專家認為，在某種程度上改變了舊體制下國有企業僅僅被動地完成指令性計劃的生產單位的狀況，增加了增產增收的主動性。但是他們自主權的發揮往往並不一定有利於整個社會的經濟效率和國家實力的增強。1979年和1980年出現了歷史前所未有的近300億的財政赤字；社會零售物價指數1979年上升1。9%%uff0c1980年上升6%%uff0c國民經濟到了崩潰的邊緣。（主要引自《大中型企業改革：建立現代企業制度》第223∼225頁）

    4.90年代以來的大放權

    90年代以來發生了一系列大事件，導致中央大放權並達到巔峰狀態。如開展市場經濟，全面對外開放，加入世貿組織，土地使用權有償轉讓和土地財政運動，允許地方政府發行國債等。地方政府主要投資於基礎設施和房地產業。鋼鐵、汽車、建材等行業產能嚴重過剩，惡性競爭形勢加劇。中央多次進行宏觀調控，但是收效不佳。

    中央、地方和國企，三方面的投資都需要理性，而不僅僅依賴激情。

    相關法律：物權法第55條

    相關名詞：

    字數：3888字

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