正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿213-1

    國家機關設立小金庫的禁止

    一、國家機關設立小金庫的禁止

    國家機關設立小金庫的禁止，也是國家機關財產定限佔用物權的限制的一個重要組成部分。此項特別規定為禁令式規定，由所有制關係法、所有權關係法、國家機關和公務員限製法、懲治**法統一規範與限制。對於違反禁令的單位與個人，必須無條件地追究行政責任，情節嚴重者需承擔刑事責任。

    基於國家利益和公共利益優先保護主義基本原則，基於國家機關和公務員廉潔奉公廉潔自律基本原則，基於物權法一物一權主義基本原則和定限物權原則以及零物權原則，基於國家法人的排他權、對世權、追及權、物權請求權和特別法權的一整套保護措施，首要而且必須考量的是要將國家機關的財產佔有權、使用權、收益權和處分權與國家法人的財產佔有權、使用權、收益權和處分權區分開來，將國家機關的權益與國家法人的權益區分開來，實行「收支兩條線」嚴格財經管理制度，這也是最起碼的法紀與政紀、黨紀要求。任何單位和個人，任何非法所得、來源不明的財產是不受法律保護的，必須無條件地上繳國庫，並追究當事人的法律責任。

    國家機關違法設立小金庫是與國家機關違法經商辦企業交叉性概念。國家機關經商違法辦企業，往往利用國家機關違法設立小金庫來截留、挪用、哄搶、私分、貪污、破壞國有資產。國家機關違法設立小金庫，又可以為國家機關違法經商辦企業提供便利，進一步洗黑錢，進一步違法設立小金庫，進行惡性循環，繼續違法犯罪。國家機關違法設立小金庫，其適用範圍更大、手段更加隱蔽、危害性更大。有時候國家機關違法經商辦企業停止了，但國家機關違法設立小金庫卻沒有停止，如財政機關歷年有計劃外收入與支出，執法機關有罰沒款收入，如果監管不嚴，就有可能為他們違法設立小金庫提供了可乘之機。他們違法設立小金庫不一定為了違法經商辦企業，多數時候是以改善職工生活、發放獎金津貼、自蓋福利房等辦法來私分國有資產。

    國家機關設立小金庫的禁止，是比國家機關經商辦企業的禁止範圍更廣泛、效力更持久的一類禁止性制度物權法。國家機關經商辦企業被禁止後並不會萬事大吉，還有很多事情要做。許多國家機關有執法權、執罰權、收費權或者有背景的收入權，或者有相當的審批權、吃拿卡要權等權利或者假定權利，很容易通過設立小金庫來截留、私分、哄搶、挪用、貪污、破壞國家的財產。

    國家機關財產定限佔用物權的限制常態化和制度化，主要是從禁止國家機關設立小金庫呈扇形展開的。設立小金庫的危害性很大，涉及到很多方面。譬如，執法或者執罰部門向當事人敲詐勒索，欺負弱勢群體，是因為設立小金庫和「罰款責任制」作祟；機關單位超編製招聘自己的親信人馬，是因為設立小金庫挪用國庫資財養他們；機關單位或者公職人員利用他們掌控的國家資財大建特建樓堂館所，豪華裝飾，設立小金庫截留賓館酒樓招待所辦事處資金，為本單位的工作人員違規發放補貼津貼，建自己的福利房分髒；更有甚者，他們設立小金庫挪用國庫資財經商辦企業，開發房地產與其他暴利行業，以投資融資來洗黑錢。

    用物權法理詮釋國家機關的「小金庫」，就是國家機關財產定限佔用物權的限制的必要條件與前提條件。國家制定制度物權法和國家財產的制度信託財產權制度，這些只不過是一種法律工具。將法律的工具與管理的工具結合起來，可操作性更強，更能夠增強法律的效力和管理的效力。

    儘管物權法第54條好像是孤立性的政策，其實是高度濃縮化的標準法令，能夠與其他的政策、法律、法規、條例、條令、規章、制度呼應與聯動，發揮群體效應，也能獨立發揮其效力。

    譬如，國家機關以及事業單位、社會團體、國有及國有控股企業設立「小金庫」，是近30多年來興起的小團體主義財務現象。這種現象的存在，僅以國家機關為例，破壞了物權法「一物一權主義」，破壞了「國家所有——國家機關佔用兩條線」和「領——用賬戶兩條線」、「收——支賬戶兩條線」等基本原則，直接危害了國家財產的安全，在社會上產生了不良影響。有關組織部門可以依據物權法本條款和第五十六條的要義制訂出黨紀政紀處分條例，將管好錢物與管好人員結合起來，建立反腐防腐的防火牆至關重要。

    二、小金庫的定義

    所謂「小金庫」，指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。就國家機關而言，所設立的「小金庫」，是利用了機關職權的便利條件，設立秘密賬戶，進行秘密交易，或者秘密攬錢、秘密花錢、秘密分錢（含有價證券），或者秘密瓜分因「小金庫」而建構的動產與不動產。根據多年來的審計、紀檢、監察、檢察經驗，得知「小金庫」是集團式違紀違法行為的大本營、大手筆，具有隱蔽性、多發性、群體性、持久性等特點。其中，竊案、串案、窩案、大案、要案的根源在於「小金庫」的設立與突擊私花、私分。這種情況，在經濟體制改革、政治體制改革的節骨眼兒上最為突出。某些單位、部門在撤銷或者合併、兼併時，突擊花掉、分掉「小金庫」，形成高峰期。

    根據***、監察部、財政部、審計署的總結，「小金庫」主要表現形式有7種：1、違規收費、罰款及攤派設立「小金庫」；2、用資產處置、出租收入設立「小金庫」；3、以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取設立「小金庫」；4、收取經營收入未納入規定賬簿核算設立「小金庫」；5、虛列支出轉出資金設立「小金庫」；6、以假發票等非法票據騙取資金設立「小金庫」；7、上下級單位之間相互轉移資金設立「小金庫」（中紀發7號）。除了設立賬戶形式的「小金庫」以外，還有五花八門的不設賬戶的「小金庫」，主要形式有：一是現收現支型「小金庫」；二是實物型「小金庫」；三是轉移支付型「小金庫」；四是黑吃黑型「小金庫」（審計署官網2009-06-23姚伯生《警惕不設賬的「小金庫」》）

    執政黨中央紀委在2009年8月底印發了《設立「小金庫」和利用「小金庫」款項違紀行為適用〈中國**紀律處分條例〉若干問題的解釋》首先界定了「小金庫」的涵義。

    這種定義的法理，就是物權法一物一權主義原則、「國家利益和公共利益優先保護主義原則和定限物權原則以及零物權原則。其中，「零物權原則」可以針對國家機關等單位、部門對症下藥。此「解釋」，突出了四項內容：一是界定了「小金庫」的涵義；二是明確了了設立「小金庫」和使用「小金庫」款項吃喝玩樂、揮霍浪費、新建、改建、擴建、裝修辦公樓或者培訓中心，濫發獎金福利，報銷應由個人負擔的費用，私分國有資產等行為的處分依據；三是區分不同情況界定了從重處分、免予、減輕或者從輕處分的相關政策界限；四是針對頂風違紀行為，規定對有關責任人員，按照組織程序先予免職，再依「解釋」追究紀律責任。2006年，國家審計署總審計師孫寶厚撰文披露，從1998∼2006年上半年，共8年半，全國審計機關共查出「小金庫」（含擠占挪用）金額1406億元，機關事業單位730億元，企業396億元，金融機構256億元，固定資產投資項目單位17億元，專項資金使用8億元。（南方都市報2009年8月24日a05版）國家機關事業「小金庫」涉案金額和發生頻率，遠遠高於企業、金融機構，說明了不可等閒視之。

    三、防止利益衝突制止國家機關**

    在百度名片中，有網友（未署名）以發表了「防止利益衝突扼殺**於搖籃中」的美文。其中介紹中國常見的幾種利益衝突類型很有價值。

    第一，交換型利益衝突。即公職人員利用職務之便，直接從利益相關者那裡收取實體性的或非實體性的私人利益。

    第二，權力型利益衝突。即公職人員利用公共權力的影響力，直接或間接地實現自己的或親屬的私人利益，典型的如自我交易、影響交易、處理親屬問題、裙帶關係等。

    第三，雙重型利益衝突。即公職人員作為公私雙重角色，利用公共權力的影響力，在執行公務過程中以公共角色的身份參與私人事務，從而為自己、親友或利益相關者謀取私人利益，典型的有自己開公司、兼職、退休後到企業任職等形式。

    第四，集體型利益衝突。如20世紀80年代至90年代中前期，黨政機關、政法機關、軍隊、武警部隊經商辦企業之風，以及屢禁不止的行業和部門不正之風、行業壟斷、單位私設小金庫等。

    以上四種類型，正是國家機關財產定限佔用物權中所要規範與調整的典型對象。國家機關經商辦企業和設立小金庫等現象，是那個「全民經商」時代的產物，從允許到不允許、從合法到不合法、從大亂到大治，體現了物權化發展的正確方向。

    當然，以上第1至第3項所謂的「私人利益」，不只是個人利益，在很多場合下單位集體性的行賄或者被索賄的情形也會發生的，甚至於國家機關之間相互行賄或者被索賄也會發生。我們可以認為，對於一切損害國家利益的違法活動，都可以稱之為「私人利益」。

    普通物權法從制度物權法中移植「國家機關財產定限佔用物權」這個物權品種，不是心血來潮，不是可有可無，而是非常有必要、非常及時的。物權法的法理是很獨特的，有等級物權，有綜合性物權，有派生性物權，有雙重性物權，有自物權與他物權，有重物權與輕物權，也有大物權與小物權、有物權與無物權、正物權與負物權、零物權與非零物權，有各種各樣的物權關係以及法律關係、法鎖關係、信託關係和社會關係等等，使得我們思路更清晰，目標更明確，工作效率或更高。

    以上列舉了很多的原則性規定和一些具體事例，表面上是個利益衝突，而實質上是個**現象—很普遍很嚴重的**現象。針對這種現象，我們需要建立健全與鞏固國家機關財產定限佔用物權的法律防火牆，經常進行殺毒、查殺木馬、清理門戶、清理垃圾，並永久性地持續下去。

    相關法律：物權法第53條

    相關名詞：

    字數：3888字

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