正文 當代物權法百科全書小辭典初稿1... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿138-1

    耕地保護政策要點

    一、基本要領

    耕地保護政策要點，是指從法律上和理念上需要重點把握的這項政策的基本點。從理念和原則上來說，就是要掌握耕地保護政策的性質，如耕地保護主體與權責的雙重性、認真執行耕地特殊保護制度的長期性與艱巨性、認真執行耕地特殊保護制度的群眾民主性等等方面的規律性，以及兼國家集權與放權、兼政府征地權與督察權、兼社會的眼前利益與長遠利益、兼政府權益與農民權益相平衡的雙重性權利與義務的特殊性。從法律和政策規定來說，主要是要掌握劃定基本農田保護區和劃清各類土地用途，從宏觀調控能力和土地管理技術兩個基本點來弄清耕地保護政策要點。

    耕地保護政策要點，按照權威解讀文本索引，應當包括兩大板塊。第一板塊，是根據土地管理法等法律、行政法規的有關規定，解讀分析有關耕地保護的基本政策。概括地說，有以下幾點：（1）嚴格控制耕地轉為非耕地；（2）國家實行佔用耕地補償制度；（3）實行基本農田保護制度；（3）其他規定與制度。如非農建設用地的原則是節約用地、集約用地；禁止閒置、荒蕪土地；開發未利用土地；土地復墾。第二板塊，是按照憲法、土地管理法等法律、行政法規的有關規定，認真領會徵收的條件與程序。（1）徵收土地必須是為了社會公共利益的需要；（2）征地是一種政府行為與特權；（3）征地必須依法取得批准；（4）必須依法對徵收單位進行補償；（4）征地行為必須向社會公開，接受社會的監督。（以上錄自《中華人民共和國物權法解讀》第90頁至93頁）

    中國耕地保護政策從肇端至此已經三十年，各個時期各有不同的政策調整方式。總體上是逐漸形成比較系統配套的耕地保護政策，土地補償標準逐漸提高，違反法律規定的權限和程序徵收集體土地的現象受到了沉重打擊，取得了初步成效。總結耕地保護政策經驗，掌握耕地保護政策要點，是貫徹落實耕地保護特殊政策的重要一環。

    耕地保護政策的要點主要有以下幾種規定，此處內容與資料僅供參考，注意更新。

    二、劃定基本農田保護區

    《土地管理法》第三章「土地利用總體規劃」和第四章「耕地保護」，即從第17條至第42條系統性地規定了劃定基本農田保護區和劃定土地開發整理規劃區。除此之外，一些專項政策具體規定了這兩個方面的內容。

    1.劃定基本農田保護區

    《基本農田保護條例》（1998年12月***）第9條規定了「省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%%u4ee5上，具體數量指標根據全國土地利用總體規劃逐級分解下達。」

    2.劃定土地開發整理規劃區

    《全國土地開發整理規劃》（2003年3月國土資源部）規定了各大區復墾、補充耕地的規劃，依據《全國土地利用總體規劃綱要》確定的土地利用分區，針對區域土地利用情況，結合資源潛力狀況，明確各區域土地開發整理方向。

    ○東南沿海區

    包括上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省。

    區內人均耕地少，建設佔用耕地數量較大，土地後備資源相對匱乏。

    辦法：本區要以農田整理、農村居民點整理和土地復墾為重點。

    ○環渤海區

    包括北京市、天津市、河北省、山東省、遼寧省。

    區內人均耕地低於全國平均水平，土地後備資源相對不足，土地利用相對粗放。

    辦法：本區要以提高土地集約利用為目標，重點實施「田、水、路、林、村」綜合整理，加大對重點工礦區等廢棄土地的復墾力度，因地制宜適度開發宜耕土地後備資源。

    ○東北區

    包括黑龍江省、吉林省和內蒙古自治區東部的呼倫貝爾盟、興安盟、通遼市和赤峰市。

    區內農用地資源豐富，利用粗放，水土流失比較嚴重。

    辦法：本區重點是結合糧食主產區建設，加大農田尤其是基本農田整理力度，改善生產條件，增加有效耕地面積，提高耕地質量；歸並農村居民點，治理「空心村」，提高土地利用率；加快重點礦區土地復墾，逐步恢復礦區生態環境。在保護好森林、草原、天然濕地的前提下，適度開發宜耕土地後備資源。

    ○中部區

    包括河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省。

    區內土地利用程度較高，人均耕地少，宜農土地後備資源不足。

    辦法：本區重點是結合退田還湖、平垸行洪和移民建鎮，加快農田和農村居民點整理。以建設促保護，通過土地整理建設適應現代農業現代發展要求的高標準農田。加強重點礦區土地復墾，逐步恢復礦區生態環境。

    ○西南區

    包括四川省、貴州省、雲南省、重慶市、廣西壯族自治區。

    區內山地多，人均耕地少，宜農土地後備資源不足。

    辦法：本區重點是結合退耕還林，治理水土流失，加大基本農田建設力度，對平壩區實施「田、水、路、林、村」綜合整理，對具備修建水平梯田的緩坡耕地進行「坡改梯」改造。改善生態環境，提高土地質量，增加有效耕地面積。結合國家重點水利工程建設項目的實施，做好移民安置中的土地開發整理工作。

    根據《全國土地開發整理規劃》（2001∼2010年），制訂了總體規劃，並向各大區下達了分解指標，任務非常繁重。

    三、劃清各類土地用途

    《土地管理法》第4條第3款的規定是：農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建築物、構建物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

    《國土資源部關於印發試行〈土地分類〉的通知》（國土資發255號）依據土地管理法第4條和土地管理法實施條例第10條、第14條的規定，並根據往年大量的工作經驗和立法實踐，國土資源部出台了《全國土地分類（試行）》。

    簡要介紹如下：

    （一）耕地

    1.灌溉水田；2.望天田；3.水澆地；4.旱地；5.菜地。

    （二）園地

    1.果園；2.桑園；3.茶園；4.橡膠園；5.其他園地。

    （三）林地

    1.有林地；2.灌木林地；3.疏林地；4.未成林造林地；5.跡地；6.苗圃。

    （四）牧草地

    1.天然草地；2.改良草地；3.人工草地。

    （五）其他農用地

    1.畜禽飼養地；2.設施農業用地；3.農村道路；4.坑塘水面；5.養殖水面；6.農田利用地；7.田坎；8.曬穀場等用地。

    （一）商業用地

    1.商業用地；2.金融保險用地；3.餐飲旅館業用地；4.其他商服用地。

    （二）工礦倉儲用地

    1.工業用地；2.採礦地；3.倉儲用地。

    （三）公用建設用地

    1.公共基礎設施用地；2.瞻仰景觀休閒用地。

    （四）公共建設用地

    1.機關團體用地；2.教育用地；3.科研設計用地；4.文體用地；5.醫療衛生用地；6.慈善用地。

    （五）住宅用地

    1.城鎮單一住宅用地；2.城鎮混合住宅用地；3.農村宅基地；4.空閒宅基地。

    （六）交通運輸用地

    1.鐵路用地；2.公路用地；3.民用機場用地；4.港口碼頭用地；5.管道運輸用地；6.街巷用地。

    （七）水利建設用地

    1.水庫水面；2.水庫建設用地。

    （八）特殊用地

    1.軍事設施用地；2.使領館用地；3.宗教用地；4.監教場用地；5.墓葬地。

    （一）未利用土地

    1.荒草地；2.鹽鹼地；3.沼澤地；4.沙地；5.裸土地；6.裸岩石礫地。

    （二）其他土地

    1.河流水面；2.湖泊水面；3.葦地；4.灘涂；5.冰川及永久積雪。

    以上各類土地分為農用地、建設用地和未利用土地三大類，名詞解釋從略。

    （資料來源：中國法製出版社2007年6月第1版《土地法律小全書》第232∼237頁《全國土地分類（試行）》）

    四、耕地保護的配套政策

    耕地保護，涉及面廣，政策性強。目前形成的保護機制，共有四個層次的保護層。

    第一層次：憲法的保護

    憲法第10條新規定，城市和農村的地權，徵收或者徵用土地給予補償，禁止非法侵佔、買賣、轉讓土地，土地使用權的轉讓，合理利用土地資源。重點是農地的地權保護。

    第二層次：土地管理法的保護

    土地管理法第四章是「耕地保護」制度，從第31條∼42條，其內容依次為：耕地佔有補償；建設佔用耕地的耕作層利用；耕地總量控制與動態平衡；基本農田保護制度；土壤改良與提高地力；厲行節約使用土地；閒置荒蕪土地的處理；開發未利用土地；開墾未利用土地；開發利用國有四荒地；整理土地；復墾土地。

    關於破壞耕地的法律責任，土地管理法第74條有專門的規定：違反本法規定，佔用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以並處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    第三層次：物權法的保護

    物權法本條款，可以說是直接借鑒其他法律，主要是土地管理法的規定，進行一次重申。重申「國家對耕地實行特殊保護」，重申「嚴格限制農用地轉為建設用地」，重申「控制建設用地總量」，重申「不得違反法律規定的權限和程序徵收集體所有的土地」。

    第四層次：一般部門法的保護

    耕地保護制度，是專業性強的制度，許多技術性、專業性規章就由相關部門來完成，如國土資源部歷年來制訂的部門法有很多樣式。如本文上述列舉的《基本農田保護條例》（1998年12月***）、《全國土地開發整理規劃》（2003年3月國土資源部）、《國土資源部關於印發試行〈土地分類〉的通知》（國土資發255號）等，就是其中之一。

    以法律的效力而言，憲法的規定代表了最高的權威性和法的效力；土地管理法是行政法，法律的權威性和法的效力僅次於憲法，而高於物權法、部門法；物權法是民法，是調整民事關係的法律，法律的權威性和法的效力，較次於憲法、土地管理法；一般部門法雖然法的權威性較差一些，但針對性、適用性較強，在實際工作中得到大量應用。

    相關法律：物權法第43條

    相關名詞：

    字數：3888字

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