正文 當代物權法百科全書小辭典初稿8... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿8-1

    政策物權法

    一、基本概念

    政策物權法，亦稱第二類制度物權法，是宏觀物權法或者當代系統物權法的一種即時性、活躍性的特種物權法，與技術物權法有著親緣關係，是當代物權法、宏觀物權法必不可少的物權法類型之一。是在同類法律基礎上構成的行政法、行政法規、部門法規和地方法規，針對地形成法律關係、法鎖關係、物權關係、信託關係、合同關係、排他關係、對世關係和社會關係的專門範圍與特定種類的物權法。

    其中，自然資源和不動產之類的政策物權法，大量彌補了制度物權法內容不足之處，在特定情勢下進一步規範與調整特殊的物權關係起到了關鍵作用，並且很多時候對於整個國民經濟和人們的物權生活舉足輕重。

    1.政策物權法屬於第二類制度物權法

    第一類制度物權法，系指關係國計民生、重大物權關係、關鍵性或公益性領域之類的特別法、專門法。（1）特別式制度物權法。如憲法規定的國家基本經濟制度、自然資源歸屬制度與利用權制度、公有制與公共利益保護制度、發展經濟與解決民生困難制度、按勞分配製度與其他分配製度等等，這是具有最高等級的制度物權法。（2）專門式制度物權法。如土地管理法、城市房地產管理法、森林法、草原法、漁業法、礦產資源法、海域管理法、農村土地承包法、企業國有資產法等等。主要集中於自然資源歸屬制度與利用權制度、公有制與公共利益保護制度，是將憲法規定的同類項目進一步作出專門性、明確性規定，法律效力方面僅次於憲法規定的制度物權法。（3）特別強制式制度物權法。如國家稅務征管法、地方稅務征管法、行政處罰法、財產刑法、刑事訴訟法等。這種制度物權法方面完全排除契約自由、意思自治主義的民事規則，完全是強制性剝奪當事人或者違法犯罪分子的財產權，甚至於依法剝奪政治權利，限制人身權利。

    第二類制度物權法，亦即政策物權法、政策法規、政策制度，是第一類制度物權法的輔助法與助理法，系指關係國計民生、重大物權關係、關鍵性或公益性領域之類的行政法、行政法規、部門法規和地方法規。主要集中於行政經濟法，一般稱之為宏觀經濟法，確切含義是宏觀物權法。（1）特別式政策物權法。如基本農田保護政策制度、退耕還林政策制度、土地復墾政策制度、土地規劃政策制度、四荒地開發利用政策制度、土地使用權劃撥或有償使用政策制度、不動產徵收徵用與經濟補償安置政策制度、國有建設用地使用權出讓管理政策制度、宅基地分配使用政策制度、閒置土地處理辦法、房地產宏觀調控政策規定等等。每一種政策制度往往由多部行政法規、部門法規和地方法規來反覆地規範與調整，容量多達200部以上。（2）一般式政策物權法。如土地登記規則、土地登記辦法、土地登記資料公開查詢辦法、土地權屬爭議調查處理辦法、關於土地使用權抵押登記有關問題的通知、關於妥善處理軍隊與地方部分房地產權屬問題的通知、全國土地分類（試行）等。其中，全國土地分類（試行）既具有一般式政策物權法特點，又具有技術物權法特點。（3）特別強制式政策物權法。如土地監察暫行規定、土地違法案件處理辦法、關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用的司法解釋等。

    其實，政策物權法與制度物權法是概念交叉性制度物權法。法律實體上，政策物權法同樣延伸到土地管理法、城市房地產管理法、森林法、草原法、漁業法、礦產資源法、海域管理法、農村土地承包法等行政經濟法上來，只不過是行政經濟法所佔的比重很小而已。

    2.政策物權法屬於最現實性的當代物權法

    政策物權法是最新版本號的制度物權法，屬於最現實性的當代物權法。其有短促突擊、拾遺補闕、邊試邊行、邊行邊試等靈活性特徵，因而更新率高、廢止率也高。

    寓於憲法、法律的物權法是相對穩定的制度物權法和財產權法，一旦制定就不能輕易修改，更不能輕易廢止。作為突擊式的政策物權法，總是以解決當前的各種現實問題為己任。也常常與第一類制度物權法聯袂，演繹各種關係國計民生、公共利益、重大物權關係調整的政策法規。根據各個時期的具體情況，根據需要和可能，頒布實施一些、更新一些特定的物權關係新政策，或者廢止一些不合時宜的舊政策。

    其中，關於土地政策的更新換代經過了多輪宏觀調控。新中國60多年來，從土地改革的私有制到互助組、初級社、高級社的合有制，人民公社的公有制，再到統分結合的承包制，經歷幾種變態的土地所有制。在所有權關係法、用益物權關係法、使用權關係法、利用權關係法、作用權關係法和地役權關係等方面的修改次數更是不計其數。每一次不動產物權關係的宏觀調控，對於全國人民的物權生活尤其是廣大農民階級的物權生活產生了很大的影響。在一定程度上，政策物權法起到了制度物權法力所不能及的效力。

    3.政策物權法屬於事業性的物權法

    政策物權法不屬於私法，屬於公事公辦的事業性物權法。公法的性質與制度物權法的性質是一致性的，但物權法方針略有不同。制度物權法提倡公共利益保護主義和國家利益中心論，在界定國有財產基礎上再界定集體、私人和其他人的財產，基本格調是依法保護公共財產，附帶保護集體、私人和其他人的財產。政策物權法提倡促進事業保護主義，並對於制度物權法的物權法方針進行微調，相對地平衡各利益階層的物權關係。

    如憲法等制度物權法規定了土地公有制和合理利用自然資源的大政方針，政策物權法同樣保留了土地公有制的規定，跟著對於自然資源的利用權進行了微調，使得能夠適當地集權與放權，國家、集體、私人和其他人都能夠投資房地產業，各階層的人士都有選擇是否購買商品房的自由，同時承認房改房、集資房的存在價值，由地方政府負責建設解困房、安居房或者公寓房等。為了防止房地產業泡沫和過度利用土地，國家出台了一系列的基本農田保護政策、專地專用政策、閒置土地收回政策和房地產宏觀調控，抑制了資本的過度擴張，

    制度物權法中許多現實問題和一些敏感性問題，是通過政策物權法來微調的。如是否成立經濟特區引進外資搞工業搞建設，國有土地是否可以對國人和外國人出租，土地使用權是否可以轉讓和如何轉讓，煤礦等礦業的整頓秩序等等，都是通過政策物權法來微調的。在純粹市場經濟條件下，全國所有的城市、農村土地和空閒地全部是免費使用的，寶貴的土地資源沒有充分發揮出應有的經濟價值，國家的土地所有權沒有充分發揮出應有的物權價值。通過政策物權法來對於制度物權法進行微調，使得物盡其用，地盡其利，使得有限的自然資源充分發揮出應有的效能，推動了建材、建築、房地產和鋼鐵、有色金屬等行業的快速發展，財政收入有了很大的的保障，實踐證明是利國利民的。

    4.政策物權法屬於滲透性強和更加豐富的宏觀物權法

    政策物權法是比制度物權法滲透性更強的宏觀物權法。

    行政法、行政經濟法之類的制度物權法，一般是粗線條描述、抓大放小、留有餘地的一類宏觀物權法，重點規定要式物的權屬關係，附帶規定略式物的物權關係。所有這些重要規定和特別規定，相當規模地滲透到普通物權法和擔保物權法中來，成為條文中的「文眼」、法律中的「法眼」。

    政策物權法既有宏觀物權法的內容，又有微觀物權法或者技術物權法的內容，一般是細線條描述、大小皆有、不留有餘地的一類宏觀物權法並外加微觀物權法，總體上仍歸屬於宏觀物權法。所有這些重要規定、特別規定和一般規定，更大規模地滲透到普通物權法和擔保物權法中來，成為條文中的「文眼」、法律中的「法眼」。

    因為政策物權法的內容比制度物權法的內容更加豐富多彩，滲透到普通物權法和擔保物權法中的內容就會更多。在普通物權法和擔保物權法中，凡是制度物權法有的，政策物權法也有；凡是制度物權法沒有的，政策物權法同樣也有。由此可見，政策物權法是內容更加豐富的宏觀物權法。

    二、主要特徵

    政策物權法，一般應當具有以下幾種「四性」的基本特徵。

    第一，濃厚的現實性。

    政策物權法基本上是現制現行的一類現實性當代物權法。這種基本特徵，其他各種特別法、普通法是不具備的，甚至於連非成文法之自然法、習慣法、道德法、邏輯法也是不具備的。

    其他各種制度物權法和普通物權法、擔保物權法以及其他的宏觀物權法、微觀物權法、技術物權法等往往是一成不變的，很少有頻繁制訂、頻繁修改、頻繁更新和頻繁廢止的；自然法、習慣法、道德法、邏輯法只不過是成文法之輔助法，在法無明文規定的情勢下才利用到這些輔助法，他們要麼是習慣成自然，要麼是習習相傳，要麼是邏輯推理、道德教化的工具。其中，誠實信用、不損人利己之類的道德法，習習相傳了幾千年，可能是最長命的一類連非成文法。

    第二，宏觀的目的性。

    政策物權法基本上是有特殊目的的宏觀物權法。統治階級為了統治的需要，對於關係到全國範圍或者特定區域的新型物權關係進行有針對性、目的性統一規範與調整，目的在於最大限度地物盡其用、物盡其利，平衡各利益階層的物權關係。

    第三，平衡的廣譜性。

    政策物權法渾厚地廣譜性地平衡法律關係與物權關係。首先是平衡政策物權法與制度物權法、宏觀物權法與微觀物權法的法律關係，其次是平衡政策物權法與普通物權法、擔保物權法的法律關係，再就是平衡公益物權與共益物權、自益物權、他益物權的權利義務關係。所謂平衡是相對的，不平衡是容易發生的，絕對的平衡是非常難辦的。故政策物權法的平衡機制是不斷更新換代的。

    第四，時效的階段性。

    政策物權法一般是短促突擊式另類制度物權法，每個階段的時效性可能是不一樣的。對其效力的評估不能一概而論。其中一些時效性強的，很快就會上升到第一類制度物權法，直接變成了行政經濟法之類的穩固性物權法。

    制度物權法、宏觀物權法和當代物權法具有的共性特徵，政策物權法一般也是會有的，只有比較才有鑒別與優化組合。

    相關法律：物權法相關條款

    相關名詞：

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