第三章 自古未有的改革 第02節 創革鹽政 文 / 張鴻生
「民以食為天」是自古至今的不變真理。糧食是人類的生存之本,也是國家的興衰之本。歷代王朝,糧食生產的豐欠直接決定著百姓的富足和饑謹,決定著社會的安定與動亂。在農業經濟為主體的封建社會中,財政收入主要是糧食,其次是食鹽。
食鹽被稱為五味之首。這種被現代科學分類為無機化合物的氯化納,是人類食物的重要調味劑和防腐劑,直接影響人類的新陳代謝和血液循環。明朝傑出的醫藥學家李時珍所著《本草綱目》記述:食鹽在「五味之中,惟此不可缺」。「鹽為百病之主,百病無不用之」。(1)可見食鹽對人類健康和日常生活具有重要的地位和作用。
據傳,我國早在公元前二十六世紀就已經懂得煮海水取鹽。「黃帝之臣宿沙氏,初煮海水為鹽」。(2)到戰國時期,中國已有從事食鹽收購、運銷的著名大商人猗頓。所謂鹽商,成為以收購、運銷食鹽業務的各種商人的統稱。西漢初期,漢武帝(公元前156年前87年)實行了鹽鐵官營政策,由國家壟斷專營食鹽的生產和運銷。西漢著名經濟改革家、理財家桑弘羊(公元前152年前80年),元封元年(公元前110年)任搜粟都尉,後領大司農,積極推行鹽鐵專賣制度,改革均輸法和創立平准法,設大農部丞數十人,派往各地郡國任均輸官;並在京師設置平准,統一調劑運輸和平抑物價,藉以增加國賦財政收入,打擊富商大賈。他還主張民得八粟可以補吏或者贖罪,因而所任鹽官大都出身鹽商。被任命為大農丞的東郭咸陽,就是原來的「齊之大鬻鹽」。漢代實行官營食鹽生產時,由政府配置生產資料和設備,招收流民、罪犯等進行製作。由於江、淮地區東臨大海,海灘涂地平緩遼闊,有著十分豐富的海鹽資源,而且淮鹽色白粒細,鹹而不苦,品位較佳,加上水運交通便利,因而江、淮在漢代是重要的產鹽區,揚州是食鹽運銷的集散地,成為鹽商活動的最大城市。據《史記。吳王溪傳》記載,西漢初期,吳王劉濞擁都廣陵,即招致天下亡命之徒,煮海水取鹽,盜鑄銅錢,使國用富足。
唐初對鹽沒有實行專賣制度,而是行自由貿易,對運銷販賣食鹽也不徵稅,只徵收很輕的出產稅。直到唐玄宗在先天二年(公元713年)七月,誅滅太平公主及其黨羽後,十二月初一,大赦天下,改元為「開元」,唐王朝進入「開元之治」歷史新時期,穩定政局、鞏固皇權是頭等大事。唐玄宗基於政治需要和「食人為天,富而後教」的富民經濟思想,採取了重農桑、興水利、清吏治、舉賢能等一系列措施。其中,有位水利大匠姜師度深受玄宗重用,被拜為河水尹。當時,安邑(今屬山西)鹽池漸涸,姜師度遂加開拓,「疏決水道,置為鹽屯,公私大收其利」。(3)據《冊府元龜》卷493記述:開元七年,左拾遺劉彤上奏議稅鹽鐵:擴大國家經營範圍,僱傭農余勞動力,免征謠役,生產食鹽,轉賣於民,以充府庫。玄宗採納其議,遂由政府專營鹽鐵,令河中尹兼解縣、安邑的鹽鐵使姜師度與戶部侍郎強循,兼理天下鹽稅。但其時鹽價每斗值錢十文,這個價格直到天寶末年安史之亂前一直未變,可見價格之低。鹽的生產即不久罷歸州縣,按照常例收稅。直到開元二十九年(公元742年)又頒詔令,明確規定:蒲州(今屬山西永濟縣)的鹽池,租分於有力之家營種,課收鹽,每年上中下畦通融收一萬石。幽州鹽池則設鹽屯,每屯配丁五十人,按照營田條例收取鹽量。四川的鹽井則設一定的錢額,徵收「鹽課」。而對負海的江、淮則每年「免租為鹽二萬斜以輸司農」,或者「以鹽價市輕貨亦輸司農」。(4)淮鹽生產達到二萬斜,可見份量之重。
唐王朝食鹽專賣最初始於顏真卿。安史之亂爆發後,在河北淪陷區,平原郡(今山東德州)太守顏真卿開展敵後抗戰。肅宗即位後,顏真卿被命為河北招討、採訪、處置使。由於在敵後軍費不足,顏真卿採納屬將李薯的建議,最先開創了唐朝的食鹽專賣,籌措軍費,行之河北。當初,顏真卿與北海太守賀蘭進明聯合抗戰,第五琦任賀蘭進明的錄事參軍,也採用了顏真卿的食鹽專賣法,保證了軍需供給。後由第五倚將食鹽專賣法推向江、淮,推向全國,確定了唐王朝的榷鹽法。
第五琦,京兆長安人。這個人很有吏治之才,也以富國強兵術自任。安史之亂爆發後,第五琦受北海太守賀蘭進明所用,任錄事參軍。在安祿山連陷河間、信都等五郡時,賀蘭進明未戰即退,沒有戰功。唐玄宗非常生氣,下了一道死詔,派遣中使封刀促之,說:「收地不得,即斬進明之首。」(5)
賀蘭進明惶恐不安,六神無主,不知所措,既怕被斬,又怕迎敵。第五琦心生一計,乃勸賀蘭進明,言稱「重賞之下必有勇夫」,以重金厚財招募敢死隊,出奇制勝。這批人格外賣命力戰,終於收復所陷五郡,於是派第五琦去四川奏稟玄宗,並將顏真卿的功勞算成自己的。玄宗乃命賀蘭進明為河北招討使。第五琦得到玄宗謁見後,又上奏自薦說:「方今之急在於用兵,兵之強弱在於有沒有錢賦。賦之所出,江淮屠多。如果皇上任命我一個職務保證軍需,臣一定能給予軍需之資,使聖上不用勞心焦慮。」玄宗聞之大喜,即日拜第五琦為監察御使、江淮租庸使,不久又加山南等五道租庸使。(見《兩唐書。第五琦傳》)後來,當第五琦知道肅宗己在靈武稱帝,改天寶十五年為至德元年後,又趕赴彭原面見肅宗,以江淮租庸使的身份向肅宗建議,用江、淮租庸換買輕貨,沿長江、漢水上運至洋川(今陝西洋縣),再陸運到扶鳳,以供軍需。肅宗同意了第五琦的上奏。但由於永王-此時正進江淮,劉晏與吳郡太守李希言堅守餘杭,實際上江、淮租庸所運不多。至德二年(公元757年),第五琦建議實行榷鹽法,就是食鹽由國家專賣,嚴禁私人買賣。
其主要內容是:1.全國的鹽池、鹽井全部由國家管理,隸屬度支,在產鹽地的山、海、井、灶設置鹽司鹽院,由政府官吏實行專賣。2.原有鹽戶或自願從事產鹽者,由政府登記批准後,免除謠役,被定為產鹽的「亭戶」,隸屬鹽鐵使管理,嚴禁私自煮鹽及運銷,違者以法律治罪。3.出售時,由政府專營,「每斗加時價而出之,為錢一百一十」。(6)可謂盡榷天下鹽,全面實行官管、官收、官賣的專賣政策。從開元至天寶,食鹽每斗十文,而此加價為一百一十文,即增加了十倍。但加價榷利後,鹽利全部歸政府所得。因而,每年僅鹽利收入就達六十萬緡。唐王朝此時北方已無財賦來源,江淮田賦又徵收不足,在平定禍亂、軍需急迫的情況下,政府盡得鹽利,對於平定安史之亂,維護唐王朝的統治,無疑起到了重要保證作用。同時,歷代封建王朝財政困難之際,無外是採取增加稅賦和徵收鹽鐵商稅這兩條途徑,而第五琦的榷鹽法,以濟軍需,以利國計,比增加賦稅更易於取效,實為一個重要的貢獻和得宜之計。
第五琦的榷鹽法,雖得到肅宗支持,卻遭到當朝宰相、文部尚書房-的反對。他上諫肅宗說:「過去楊國忠聚財暴斂,被天下人怨恨。陛下剛剛繼位,百姓還沒有受到恩德,現在又寵愛第五琦,這是一個楊國忠死了,又一個楊國忠生出來了。大家會怎麼說呢?」肅宗卻說:「如今急於用兵,沒有錢財軍隊就散了。你討厭第五琦倒是可以,不過,到哪裡能取到錢財以供軍需呢?」一句話說得房-無言以對。(7)
從此,唐王朝實行食鹽專賣法。乾元二年(公元759年),第五琦以本官加同中書門下平章事,成為宰相之一。然而,他的命運幾乎和劉晏一樣,拜相即罷相,甚至遭誤奏,被發配流放。
起初,第五琦推行食鹽專賣法,每年增加府庫收入六十萬緡。但由於平定安史之亂,軍需國用仍感不足。於是,奏請肅宗鑄乾元重寶錢,以一當十,發行使用,使開元通寶錢無疑貶值為乾元錢的十分之一。他拜相後,又清鑄重輪乾元錢,一當五十。這樣,通行錢幣是三幣同用,引起貨幣混亂,造成糧價騰飛,饑饉引頸相望,盜鑄私鑄錢幣之風紛爭而起。京兆尹鄭叔清採取強硬措施,四處搜捕私鑄者,嚴刑拷打,杖殺數百人,哭號聲日夜不斷,悲啼聲不絕於路,弄得京城風聲鶴淚,恰似牢獄。於是,百姓斥罵,官吏指責,裡裡外外,上上下下,都在議論第五琦的變法之弊。一時間,朝廷裡封秦日聞,參本連篇。當年十月,第五琦被貶為忠州刺史,鄭叔清也只好收拾京師殘局。肅宗詔令劉晏任京兆尹。第五琦被貶赴忠州,人還在路上,不料,又有人誣告他受賄二百兩黃金。國事如此艱難,私受黃金二百兩,這還了得!
肅宗派遣御使劉期光立刻從京城出發,尾追而去,進行核查。第五琦一聽說此事,心中不由升起蔑辱之氣。但身為遭貶宰相,還有著宰相的架子,便帶著幾分謙虛說:「二百兩黃金有十三斤重,我愧為宰相,不可能自己提著拿著。如果付受有憑證,即請依法科罪好了。」劉期光一聽,便以為第五琦如此說法就是認罪伏罪,回到京城長安,奏報肅宗,「清除名,配流夷州」。
(8)隨即派役吏押送第五琦到華夷雜處的邊運地區流放,蒙不白之冤長達兩年多的時間。直到寶應元年(公元762年),代宗繼位後,第五琦才被起用為朗州刺史,在劉晏被嚴莊構陷貶通州刺史後,又復任戶部侍郎、御使大夫兼度支轉運使。他們二人猶如難兄難弟,彼此輪流遭貶,而又竭盡忠誠。直到廣德元年(公元763年),劉晏升任吏部尚書。吐蕃侵陷長安,關內副無帥郭子儀賞識第五琦,請他任糧科兼御史大夫、關內元帥副使,保障軍需,第五琦才得到重用。郭子儀智退吐蕃,代宗復歸長安,第五琦改任京兆尹,兼諸道鑄錢鹽鐵轉運常平使。而劉晏因受宰相程元振的牽連,於廣德二年(公元764年)正月被罷相,貶為太子賓客。三個月後,劉晏又復出,兼御史大夫,不久升任戶部尚書,領河南、江淮諸道轉運使。
永泰元年(公元765年),劉晏再次入相後,領東都、淮南、浙江東西、湖南、山南東道常平鹽鐵鑄錢轉運使;而第五琦為戶部侍郎,領畿輔、關內、河東、劍南、山南西道常平鹽鐵鑄錢轉運使。史稱:自此劉晏與第五琦分領天下財賦。但無論是在決策能力、改革的廣度和深度方面,還是在所轄範圍、產生的歷史影響方面,劉晏比第五琦發揮的作用無疑要重要得多。首先,在時間上,劉晏與第五琦幾乎同在至德元年(公元756年)擔任租庸使,第五琦到大歷五年(公元770年)被貶饒州刺史,後由韓-接任,共計十四年;而劉晏一直到建中元年(公元780年)被罷使賜死,長達二十四年。其次,在決策方面,劉晏在大歷四年(公元769年)任吏部尚書,又拜相位,統管全國的轉運、常平、鹽鐵、鑄錢等使,在諸多方面做出了一系列改革決策,卓有成效,影響久之;而第五琦主要在平亂戰爭期間實行榷鹽法。在封建時代,改革不允許失誤,一但失誤,影響國計民生,即刻罷官遭貶,丟掉烏紗帽。第五琦初及相位,改革貨幣,發行乾元重寶,本意是改變錢輕物重,抑制通貨膨脹,不料卻造成金融混亂,谷價騰飛,即遭罷官,貶為刺史。第五琦創革的榷鹽法是戰爭經濟的產物,而到唐朝經濟恢復時期,顯然已經產生許多弊端。對此,劉晏又大刀闊斧地進行了鹽法整頓,使鹽利成為唐王朝最主要的國庫收入。
劉晏首先將食鹽官營專賣制改為官收商銷的間接專賣制。第五琦的榷鹽法基本上傚法西漢的食鹽專賣,是推向全國,實施統一的官產、官運、官銷的直接專賣制。雖然實施後增加了國庫收入,但弊端十分明顯。官府產運銷,官商一體,權錢不分,嚴重窒息了商業的流通發展。劉晏要恢復貞觀盛世,就要「舟車既通,商賈往來,百貨雜集」,才能「漸近貞觀、永徽之盛」。
而百貨之首,除糧米之外,就是食鹽。《新唐書》卷54《食貨志》中說:「劉晏以為因民所急而稅之,則國用足。」糧米棉帛有租庸,而唯獨食鹽官產、官運、官銷,顯然對於商業發展是滯後行為。政府大包大攬,設立重重機構和龐大鹽官隊伍,機構臃腫,效率低下,開支浩巨,只得提高鹽價,卻又不能增加國家財政收入。由於鹽價不斷上提,百姓無力購買,只得被迫淡食。
為了供應遠闢地區,官銷食鹽只有擴充機構、增加官銷人員。官多則擾民。
一些官員借鹽務乘機敲詐勒索平民百姓,敗壞官府鹽政聲譽。官多則生奸。
一些官員又借官商一體貪污腐敗,中飽私囊。針對如此眾多弊端,劉晏將官產、官運、官銷的官營專賣制,改為民制、官收、商運、商銷的就場專賣制,即間接專賣制。食鹽的生產由「亭戶」自行生產,不得私賣,由官場收購,加價給商人運銷。為了提高鹽的產量和質量,劉晏還隨時令,安排「遣吏曉導,倍於雙農」,(9)及時派人進行技術指導。同時,向亭戶提供煮鹽的生產工具牢盆,藉以擴大生產規模和提高產鹽質量。亭戶只管制鹽,由政府統一收購,貯於鹽場,鹽場向商人批發食鹽,商人即可自由運銷全國各地出售。
食鹽的流通稅就包含在鹽價之中,國家從購銷差價中獲得財政收入。劉晏的間接專賣法的特點是:產、運、銷全部由私人進行,國家控制貨源,壟斷貨源,國家因此取得收入。同時調動了私人產鹽和商人運銷的積極性。由國家收購,可以穩定鹽價,保障生產者的利益,防止商人壓低收購價而謀取暴利;商人從國家鹽場批發,也獲得合法利潤。因而生產者、國家和商人三者均獲利。同時,為了擴大生產和銷售,保持鹽價穩定,劉晏還奏請皇帝下令罷免各州縣的「過境稅」,制止法外苛征,因而使食鹽銷售暢通無阻,擴大了食鹽的銷售。又使鹽戶、國家和鹽商獲得穩定的收入。這種民制、官收、商運、商銷的專賣制,以後各個朝代的具體措施雖有所不同,但實質一直未變。由於鹽有豐利,五代至宋還實行過食鹽配售制度。對城市居民,按屋稅配售,稱為「屋稅鹽」;對農民居民,在二月育蠶時按戶配鹽,六月交納夏稅時收錢,稱為「蠶鹽」。至後周廣順三年(公元953年),廢除屋稅鹽,並嚴禁配售農村的食鹽流入城鎮,用以保證農村食鹽的供應。宋朝實行「鹽引」制度,也是民制官收,商運商銷。只是商人繳錢領「引」,按引領買食鹽進行運銷。引,既是鹽商依法運銷的憑證,也是按引購買所規定的重量單位。引有長引、短引兩種:長引銷外地期限一年;短引銷本地,期限一季,限滿即作廢撤銷,直到明朝萬曆四十五年(公元1617年),改行專商賣引法,實行民制、商收、商運、商銷的「綱法」制度。但鹽商只有經過政府登記批准,換領綱冊,方可直接向鹽戶收購運銷。這種鹽商稱為「綱商」,可世襲經營,「綱冊」成為行銷的專利權證。
明、清兩朝在部分地區還實行鹽票的票法制度,作為鹽商運銷食鹽的憑證。明嘉靖八年(公元1529年),浙江部分地區交通不便,官鹽不通,私鹽日增,巡按御史王化奏准土商可自賣食鹽,由官府發給鹽票,按量收稅。後推行到淮北、山東等地,成為以票銷鹽的開始。這種鹽商稱為「票商」,又稱「土商」,也是置於政府控制之下的運銷食鹽。清道光初年,兩淮鹽商因壟斷利益,與地方官員勾結,或因報效政府獻錢獻物,或挪用公款拖欠鹽稅,於是抬高鹽價,非法搾取百姓,生活窮奢極侈,楚州(今江蘇淮安)、揚州的鹽商壟斷運銷尤為劇烈。道光十一年(公元1831年),兩江總督陶澍先於產鹽區淮北實行票鹽,行銷票鹽的商人又稱票商。規定每票一張,運鹽十引,個別州縣亦可一引起票;無論何人,只需照常納稅,即可領票運銷,但規定至運銷口岸,必須票、鹽相符;不得票、鹽相離和侵越運銷口岸。後來,淮南、兩浙、福建等地相繼仿行。票法行鹽,認票不認商,廢除世襲專商。直到清同治五年(公元1866年),兩江總督李鴻章推行洋務,以籌借銀餉為名,責成票商報效專款作為「票本」,將淮鹽運銷准由票商專利,使票法成為綱。
故《舊唐書。食貨志》稱唐代的漕運和鹽法,「凡所制置,皆自晏始」。由上可以看出,劉晏的鹽法改革奠定了中國歷代鹽法的基礎。
劉晏在實行官收商銷的間接專賣法的同時,大力精簡鹽政機構。他把原來設置的鹽政管理的鹽院進行了改組,清除了一批貪贓枉法的鹽官,撤掉產鹽少的地區鹽監,自淮北設置十三個縮小的巡院,只留下漣水、湖州、越州、杭州四個鹽場,以及嘉興、海陵、鹽城、新亭等十個鹽監。減裁冗員,挑選品行端正的充任鹽監鹽吏。鹽監是負責收購食鹽的機構,所購食鹽集中到鹽場,然後由鹽商從鹽場行銷各地。巡院負責監督食鹽的銷售,還負責緝捕食鹽的私產私銷者。同時,為了刺激商人運銷食鹽,擴大流通,減少鹽商缺錢或換錢的困難,劉晏極其精明地規定:鹽商可以納絹以代鹽利,絹價按市場價每絡加錢二百,收購的絹帛用作將士的軍服。看來好像鹽商合算,實際上,劉晏元需另設機構和人員購買絹帛,反而省去了轉購的經費。商人送絹上門換購食鹽,實在是兩全齊美,互利互惠。
劉晏還設立了「常平鹽」,防止商人追求暴利而企圖壟斷市場,壟斷價格。同時,有的邊遠地方鹽商不至,食鹽價格高昂時,政府採取積極干預行為,以平價出售,抑制價格上揚,既控制了物價,也解決了百姓食鹽的需求,做到了「官收厚利而人不知貴」。《新唐書》卷54《食貨志》中還記述了劉晏改革鹽法的巨大成就:最初,唐王朝鹽利在第五倚時不過六十萬貫,而到大歷末年,即劉晏被賜死前,已達到六百餘萬貫,超過唐王朝所有稅賦的一半,宮鬧服御、軍餉、百官俸祿皆仰仗鹽利所給。屬於戶部度支管理的池鹽,由於管理不善,雖然鹽價比江淮的海鹽價格貴,每年也只收入八十萬貫。可見劉晏改革江淮鹽政對唐王朝在財政上是多麼大的支持。
至此,江、淮產鹽蓬勃發展,僅鹽城一地就有鹽亭一百二十三所,揚州成為唐王朝最大的食鹽集散地。由於劉晏統一收購、統一收稅的鹽法實行,加上漕運暢通,淮鹽由商人自由販運,運銷各地,其範圍,北到洛陽、長安,南到江西,西到蜀中。詩人杜甫在大歷初年《柴門》中寫道:「風煙渺吳蜀,舟楫通鹽麻。」又在《客居》一詩中說:「蜀麻久不來,吳鹽擁荊門。」(11)
反映了江、淮食鹽隨著漕運四通八達的運銷盛況。
劉晏的鹽法改革是中國歷史上的成功之例,完全可以與西漢桑弘羊的食鹽專賣並稱並譽。「就場專賣制」有效地控制了貨源,掌握了批發環節,促進了運銷流通,還管理了零售市場。他的改革重點放在鹽法的整頓上,餘下皆為附屬配套。手段是掌握貨源的第一道環節,寓稅於價,讓天下食用鹽的人在不知不覺中向國家納稅,同時採取利民措施,仲鹽價比較容易接受。這種「官收厚利而人不知貴」的理財方法,比單純以強制性地增稅形式來加重人民負擔的作法,實高明巧妙得多。《管子。輕重》篇中提出,執政者要「見(現)於之形,不見奪之理」。劉晏的鹽法改革正是管於取予之術的運用和發展,也是劉晏「知所以取,人不怨;知所以予,人不乏」的思想體現,更是依靠傑出的管理才能以致富國的寶貴實踐。
史界公認,榷鹽法在唐代起於顏真卿、第五琦,而成於劉晏。劉晏的鹽政,對後代影響深遠,雖有興廢,但大都主張倣傚劉晏的作法。直到明清,仍有許多人主張按照劉晏實行的鹽法作為鹽政改革的方向。如明末宋應星提出對淮鹽的改革辦法是在揚州設機構,征鹽稅,一出瓜洲、儀真(今儀征)閘口,「任從所之(《野議。鹽政議》),一稅之後,不問其所之」。(12)這都是劉晏創革鹽利最基本的方針。
註釋:
(1)《本草綱目第11卷。石部》。
(2)同上。
(3)《舊唐書。良吏傳下》。
(4)《新唐書》卷54《食貨志》。
(5)《舊唐書》卷123《第五琦傳》。
(6)《新唐書》卷54《食貨志》。
(7)《新唐書》卷139《房-傳》。
(8)《舊唐書》卷123《第五琦傳》。
(9)《新唐書》卷54《食貨志》。
(10)《杜詩詳注》卷19.
(11)《杜詩詳注》卷14.
(12)《蓼齋集》卷43《鹽策》。