正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿218-1

    國家事業單位基本物權關係

    一、基本理念

    國家事業單位基本物權，是指從廣義上基本可以肯定的物權。依據國家事業單位三大基本存在類型推定，其物權類別基本上可以劃分為定限佔用物權、國家制度信託用益物權、國家制度信託所有權等三大物權系列及其物權關係。

    應當注意的是，國家事業單位的產權總體上屬於國家專控類基本物權。儘管某些領域的行業以特許形式允許集體、私人、外資和其他物權人進入，無論形勢如何發展，國家要長期性一貫制地發展福利社會主義事業，發展社會主義的科技文化衛生事業，滿足整個社會和全體人民日益增長的物質文化生活的需要，就一定要保持這些行業的優先發展與市場優勢地位，保持他們的主流與控制地位。某些基層的事業單位會面臨著一些困難，如果本級政府負擔不下，應當由上級甚至於中央政府來一起分憂。事業單位不應當隨意改制。因為改制過程中很容易導致國有財產流失，同時導致政府的社會信託責任缺失，影響到經濟與人文社會的和諧發展。

    更要注意的是，國家事業單位的物權關係以及法律關係、法鎖關係、信託關係、社會關係和裙帶關係一定要搞清楚，不能模稜兩可，更不能顛倒是非與主次。

    二、一般分析

    第一個層面，弄清國家事業單位與國家機關之間的關係，重在執行好維護好法鎖關係和物權關係。

    首先，國家事業單位與國家機關都有一定的裙帶關係或者隸屬關係，並由此產生制度信託管理關係。這種關係不光是本級的關係，在特定的情勢下會擴大到上級或者上上級的關係上來。如職工養老保險全省統籌就是一個比較好的例子，既有本級的基金支出，也有隔級的基金補充，可以相對地緩解困難縣市養老保險基金不足的問題。

    國家機關法人是領導責任人，國家事業單位法人是責任受托人，他們之間的法律關係、社會關係是根據具體的裙帶關係與制度信託關係而確定的。國家機關法人是代表國家法人辦事和管理國家事業單位法人，是國家法人的責任受托人。

    其次，國家事業單位與國家機關之間的法鎖關係和物權關係，要具體情況具體分析。這裡的法鎖關係，是國家機關法人代理國家法人的法鎖關係，主要是指制度法鎖關係，如全額撥款和參公事業單位定限佔用物權的法鎖關係是長期的固定的債權債務法鎖關係，是不能隨意消除的定向法鎖關係；財政補貼事業單位財產定限（信託）用益物權的法鎖關係，是具有彈性空間的或者是半固定的法鎖關係。這裡的物權關係，主要是指制度擔保物權關係（不同於民事主體上的擔保物權關係），就是國家機關和國家法人要保證不要隨意關閉或者改制事業單位，不要隨意裁撤事業單位的在編人員。事業單位的物權價值觀與物權化方向與生產經營性企業的明顯不同，他們的社會公益價值大於自身的經濟價值，長遠利益優於現實利益，國家機關對於事業單位能夠扶持的應當盡量扶持。

    國家機關法人是代替國家法人來管理事業單位法人的。國家機關法人有連帶責任的應當承擔連帶責任，有直接責任的肯定應當承擔直接責任。譬如，一些鄉鎮政府部門拖欠中小學教師的工資與津補貼費，或者拖欠職工的離退休工資，縣市區政府部門負有連帶責任，鄉鎮政府部門負直接責任，這兩級政府都可以同時成為被告人。

    一些著名法學家認為，權利人此類物權請求權應當不受訴訟時效的限制。理由有幾種。其中，一是事業單位職工的勞動所得受憲法規定的「各盡所能，按勞分配」原則保護，具有最高的法律效力，任何單位與個人不得違反。二是特定的債物權不適用於訴訟時效。（梁慧星：《物權法基本條款講解》，載《物權法名家講座》第40頁）。三是制度擔保物權關係是長效機制的物權關係，任何單位與個人不得隨意改變這種鐵定的法定的物權關係。國家機關法人必須以政府信用作擔保，不能以各種借口推脫對社會和對事業單位應盡的法律責任。損害事業單位利益，最終會損害社會公共利益。

    第二個層面，弄清楚國家事業單位法人與國家法人之間的關係，重在維護好制度擔保物權關係。

    兩者之間的法律關係、法鎖關係、信託關係、社會關係和裙帶關係更加緊密一些。

    國家機關對事業單位的權利，主要集中於領導權、指導權、審批權、管理權、監督權和代理國家的撥款權、投資權等權利，如果說有收益權，應當是代理國家法人行使這項權利，而不是給本機關法人行使這項權利。

    國家法人就不同了。國家法人是事業單位的出資人，應當享有出資人權益，包括對事業單位的投資權、出資權、統治權、管理權、財產收益分紅權、收費權、事業單位改革的決策權、職權範圍內的分配決定權等一系列的權利。國家機關法人是代替國家法人來行使權利的。

    制度法鎖關係方面，國家法人根據需要和可能，對於事業單位可以當債務人，也可以當債權人。國家財政針對撥款扶持事業單位，可以看作是長期的債務，是法定的債務。國家財政部門從某些經營**業單位徵稅、收費或者分紅，可以看作是長期的債權，是法定的債權。單一制度法鎖關係是基本形態的法鎖關係，隨著形勢的發展會擴大到雙面制度法鎖關係。

    制度法鎖關係有可能成為變態的法鎖關係，是將基本形態的法鎖關係顛倒了主次關係，從而改變了原來的物權化方向。一般而論，事業單位的負債應當作特殊的壞賬處理，可由本級或者上級財政兜底解決。現行的擔保物權法僅規定民事主體的法鎖關係，沒有規定公事主體的法鎖關係，但在實踐過程中還是有一套辦法的。

    制度信託關係方面，國家法人委託國家機關法人管理事業單位，是全能的全天候的和全過程的國家財產與公益事業兩個部分的委託人，事業單位是國家財產與公益事業的受托人。

    法律關係方面，同樣地是由國家的制度物權法來規範與調整，普通物權法或者制度擔保物權法只不過是配角而已。全額撥款和參公事業單位定限佔用物權的法鎖關係和物權關係比較突出一些，國家法人、國家機關法人和事業單位法人經常性地糾纏在一起，三者之間的法律關係相當微妙，有賴於他們的隸屬關係或者裙帶關係。

    參公事業單位完全是全額撥款事業單位，全額撥款事業單位不完全是參公事業單位。他們之間的法律關係以及制度信託關係、制度法鎖關係、制度物權關係還是有一定彈性的空間的，不能武斷地下結論。

    社會關係方面，事業單位與人們文化生活與消費比較密切，與物質生活與消費比較疏遠。有的事業單位影響面特別大，甚至於影響到每個家庭每個人，都應當以社會效益為重，不能無原則地一味追求單位利益最大化。所有這些與企業的物權導向是不相同的。

    全額撥款和參公事業單位定限佔用物權的法鎖關係和物權關係比較牢固一些，財政補貼事業單位財產定限（信託）用益物權的鬆弛一些。自收自支事業單位制度信託所有權的，可以不產生或者不存續法鎖關係，但可以建立國家法人和國家機關的專控式物權關係。

    這裡的法鎖關係，是將出資人當作定向、定期的債務人對待，將事業單位當作定向、定期的債權人對待，其法鎖關係是「法鎖—解法鎖—新法鎖」的滾動式發展的債權債務關係，倘若要解除這種法鎖關係，則需要經過法定程序進行，這直接關係到事業職工的合法權益。

    這裡的物權關係，主要是指制度擔保物權關係、不同於民事主體的擔保物權關係，因為存在長期的一貫制的法鎖關係，故存在長期的一貫制的擔保物權關係。

    制度制度擔保物權關係，應當是以政府信用擔保的物權法則與物權關係，這跟普通擔保物權關係是不相同的。國家法人即全民的財產不能隨意抵押、質押、留置，只能以政府信用擔保。政府信用是法定的，是不以他們的意志為轉移的物權價值規律。

    事業單位基本權益歸根結底是兩個方面，一是國家法人與事業單位法人之間的制度信託物權關係，二是制度擔保物權關係。其他的物權關係，是在此基礎上呈扇形展開的。這些物權關係說起來是簡單的，但實際上是很複雜的，某些方面是很微妙的。

    制度信託物權關係，也許可以分為三個層次：第一層次是國家法人與國家機關法人之間的制度信託物權關係；第二層次是國家機關法人與事業單位法人之間的制度信託物權關係；第三層次是事業單位法人與服務對像之間的制度信託物權關係。制度擔保物權關係，也許可以分為二個層次：第一層次是國家法人與事業法人單位之間的制度擔保物權關係；第二層次是事業單位法人與服務對像之間的制度擔保物權關係。

    第三個層面，弄清楚國家機關法人與國家法人之間的關係，重在執行好維護好制度信託管理制度。

    國家事業單位基本物權，實際上形成了事業單位法人與國家機關法人、國家法人之間的鐵三角關係。物權法沒有提及「國家法人」的概念，畢竟國家法人是客觀存在的，而且是最重要的物權主角。日常事務中，事業單位法人常常與國家機關法人打交道，卻忽略了國家法人的存在。

    國家機關法人與國家法人之間的關係主要是制度信託管理關係，或者說是種亞物權關係。亞物權關係，可能是准物權關係、間接物權關係或者被動物權關係。如政府對於事業單位的開支過大，造成地方財政吃緊或者困難，有可能影響到國家機關的開支與機關公務員的工資福利水平，這樣的話就容易產生准物權關係、間接物權關係或者被動物權關係。

    國家機關法人擁有很大很多的權力資源，他們可以自己的優越條件來損害國家法人的物權地位，或者同時損害事業單位法人的合法權益。國家法人只是個抽像的概念，怎麼樣來規範國家機關法人的行為舉止呢？其中最有效的辦法之一，就是建立健全一整套制度信託管理制度。

    原則上，國家機關法人是國家法人的財產信託管理人即受托人，國家法人是委託人。國家機關法人對事業單位法人的財產不擁有財產權，擁有財產權的是國家法人。政府扮演了兩種角色：一種是國家法人的角色，一種是國家機關法人的角色。無論政府扮演哪種角色，一定要保證不濫用職權、不越權、不專權、不瀆權，一定要不斷地完善與執行好維護好制度信託管理制度。

    相關法律：物權法第54條

    相關名詞：

    字數：3888字

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