正文 當代物權法百科全書小辭典初稿1... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿170-1

    國家原野自然資源專有所有權

    一、基本概念

    國家原野自然資源專有所有權，指中國依據憲法、自然資源專門法等制度物權法確認與保護的專門歸於國家所有並將地產權固定下來的五大類所有權，包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂之五大門類的國家專有所有權，以利於自然資源的合理保護與開發利用，並相對地平衡國家與農村集體或者農民個人的合法權益。與集體的國家原野自然資源專有所有權部分相對，形成土地所有權二元化格局，各自為政。主要由制度物權法來規範與調整，普通物權法或者擔保物權法需依據制度物權法的規則來實行。國家對於這五大類土地採取特殊保護政策，任何單位和個人不得隨意改變土地的用途和擅自買賣土地或者轉讓土地使用權。國家原野自然資源專有所有權受憲法、物權法和其他法律法規保護，任何單位和個人不得將其抵押、設定負擔與轉讓，土地使用權的轉讓必須依特別法進行嚴格控制。

    此項特別規定，由所有制關係法、所有權關係法和土地利用權關係規範與調整，突出國家法人土地所有權的特殊身份，其優先權、排他權、對世權、溯及權等權利全部優於集體的土地所有權。之所以將屬於國家法人的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等原野自然資源歸結為國家專有所有權，而不是國家專屬所有權，居於所有權的第二等級檔次，是因為國家法人不是唯一的土地所有權人，農村集體也有同樣的土地所有權，並無絕對的排他性。

    國家原野自然資源專有所有權，實為五大類不動產複合型所有權，包括林地和地上附著物所有權、山地和地上附著物所有權、草地和地上附著物所有權、荒地和地上附著物所有權、灘地和地上附著物所有權，核心物權是土地所有權和地產所有權。這些不動產所有權分為兩個部分來行使與保護：第一部分是土地所有權需要固定。法律規定，國家的土地所有權永遠不得轉讓或作擔保之標的物對待；第二部分是土地所有權上的附著物可以依法交易、擔保或者轉讓。如林地或者山地上的林木竹木和其他草木植物；草地或者荒地上牧草和其他草木植物；灘地上的植物與動物。但國家禁止砍伐的林木、禁止割刈的草類、禁止捕撈的魚類以及其他法律禁止交易的國家保護動植物除外。

    森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等原野自然資源，屬於經濟社會的第二類自然資源，僅次於礦藏、水流、海域、城市土地等第一類的自然資源。第二類自然資源主要提供人們衣食住行的必需品或者原料品，與人們的工作生活關係重大。為了加大自然資源的利用程度，鞏固農業經濟，國家審時度勢毅然決然地將國家的自然資源所有權的消極權能削弱為積極權能，政府代表國家一手加強土地所有權的**力度，一手放開國有農場的生產經營權，並為農業經濟的長足發展提供各種便利條件。

    二、財產信託管理制度

    1.財產信託管理制度

    國家原野自然資源採取財產信託管理制度，自然資源所在地的地方政府是國家的一級制度信託所有權人，國有農場、軍墾農場及其他國有企業是國家的二級制度信託所有權人，代表國家行使全民所有制的自然資源專有所有權。土地使用權與自然資源的利用權的設立、變更、轉移與消滅，由縣級以上人民政府主理並統一登記生效。

    森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等原野自然資源也是土地類自然資源，因為中國的土地所有權採取二元化管理模式並且國家的所有權是專有所有權，故國家的五大類自然資源所有權同樣採取二元化管理模式，並且國家的所有權是專有所有權。不過，國家以公共利益或者其他形式的經濟補償法或者贖買法，可以變更集體的專有所有權為國家的專有所有權以至於設立國家的專屬所有權，而集體或者其他的單位與個人則不能這樣變更。

    這裡的制度信託所有權人是法定的國家財產信託所有權人，無論當事人是否在意，它是客觀存在的，並且是與意定的信託所有權人有著本質上、原則上和物權技術上的區別。因為一般信託所有權人，是根據所有權委託人與准所有權受托人雙方意願不定時、不定人設立的，所委託的財產也不是特定的。制度信託所有權人是由法律指定的，物權主體與客體從頭到尾是始終如一和固定在一起的。可以肯定國家的全部財產都是由制度信託所有權人支配或者管領的。由於政府和國家企事業單位各司其職，國家的自然資源信託所有權的行使往往是雙重性或者是代位性的行使。如國家的自然資源遭到侵害或者破壞，當地政府和相關的國有企業都有不可推卸的責任，都可以行使物權保護請求權及其他權利。

    全民所有制農業企業的物權關係，本質上是國家二類自然資源土地所有權的制度信託物權關係，分為對內和對外的兩種物權關係。對內的物權關係，是國有企業對當地政府承諾保值增值的信託責任，並且，企業管理人員承諾對企業職工關於改善勞動關係和民主管理的信託責任。對外的物權關係，首先是與外界的土地產權與農業產權的物權關係，從外單位聘請人員的勞動分配關係。所有這些物權關係，說起來容易，做起來可能就難。其實，《企業國有資產法》等等方面的制度物權法，也完全適用於國有農業的國有資產管理。

    2.土地所有權二元化的比較

    在土地所有權二元化管理模式中，雖然國家的原野自然資源專有所有權與集體的原野自然資源專有所有權是並列的，但總體上仍然有以下一些差異。

    （1）物權化本質有所不同。國家的這種所有權是由公有制條件下最優先級的專有所有權，集體的這種所有權是由共有制條件下次優先級的專有所有權，故兩者之間的排他權、對世權和溯及權和物權保護請求權等一系列權利在特定條件下發生變化，有物權地位高下與物權價值大小之分。

    （2）物權變動的模式化環境條件及其最終結局有所不同。這兩種專有所有權雖然是平列和平行作業的，同樣是禁止抵押的土地所有權，但國家可以根據公共利益的需要徵收集體的土地所有權，然而集體不能根據公共利益的需要徵收國家的土地所有權。同為公共利益的需要，國家的公共利益優先於集體的公共利益。總的趨勢是，國家的原野自然資源專有所有權趨向於成長型、拓展型，而集體的原野自然資源專有所有權趨向於維持型或者消褪型。

    （3）物權保護主體及其威權化程度有所不同。表面上，兩種主體的所有權均為所有制制度確定、由制度物權法規範與調整、均存在上下兩級制度所有權行使模式等方面並無差異；國家的所有權是集政權與物權於一體的，其威權化程度不僅體現在公有化保護制度方面，還體現在執政權與執法權這種鐵腕權利機制上，集體的所有權僅僅局限於物權這一層面上，其威權化程度相當弱小。

    （4）物權的勢力範圍與結構圖有所不同。國家的原野自然資源專有所有權與國家的礦藏、水流、海域所有權搭界，故其土地所有權與地面地土所有權、地上附著物或者野生動植物所有權、地下埋藏物或者儲藏物所有權等形成立體化的一攬子所有權；然而，集體的原野自然資源專有所有權不與礦藏、水流、海域所有權搭界，表面上集中於地面地土所有權（實無土地處分權），實質上集中於地上附著物所有權（森林、牧草、莊稼所有權），為非立體化的所有權。

    3.改善工農關係、勞動關係與物權關係

    鑒於從事農林牧副漁業條件艱苦、農產品附加值低、農業工人生活水平提高緩慢等客觀原因，政府的事權、財權應當適當地向國營農場傾斜與扶持，改善工農關係、勞動關係與物權關係。條件允許與適當的時候，國家自然資源專有所有權可以兼併集體自然資源專有所有權，為努力實現土地所有權國有化奠定基礎。

    農業是勞動密集型產業和產值相對較低產業，國家減免農業稅以後，農業土地使用權成了農工與農民的土地享用權，農業工人和農民得到了實惠，但仍然有一些農工與農民生活條件難以提高。國家減免農業稅以後，會減少國家收入，加大中央與地方政府的財政負擔，農業貧困縣的扶持政策面臨著許多考驗。許多地方將以種植業為主轉移到養殖業為主，自然資源的利用率得以提高，國營農場的龍頭地位與帶頭作用得到鞏固。

    國家原野自然資源專有所有權與集體原野自然資源專有所有權，在權能上是基本相同的，但勢力範圍小一些。畢竟國家控制的這幾類自然資源比集體控制的地盤小很多，很多優勢沒有充分發揮出來。農業的根本出路在於土地國有化、合作化、機械化、水利化和現代化，國營農場有許多得天獨厚的有利條件。當前及今後的基本方針應當大力支持發展國營農場，走科學發展和共同富裕的道路，對於單干制進行必要的調整與限制，對於公有制進行長期的扶持發展，才能彰顯國家自然資源專有所有權的實際效力，彰顯政府的信託責任和國營農場的信託責任的圓滿成效。

    三、土地所有權與地上附著物所有權的區分

    憲法、物權法和民法通則等法律法規，為了行文簡便卻把不該合併的同類項也合併在一起了。依據物權法理學上的「一物一權主義」確認原則，而地上隨著物所有權與土地所有權有一定的區別，另外還有地下儲藏物所有權、地下埋藏物所有權等另類所有權。同為原野自然資源專有所有權，國家原野自然資源專有所有權原則上是全能的、立體的；集體原野自然資源專有所有權不是全能的、立體的，基本上集中於地表所有權和地上附著物所有權。

    行使和保護國家原野自然資源專有所有權，重中之重在於行使和保護國家的土地所有權，物權的核心價值與作用也在於土地所有權。有的人會以為物權法本條款的確認與保護重點是保護樹木、牧草等地上附著物，其實不然。如果土地所有權得不到保護，地上附著物怎麼能夠得到圓滿的或者長久的保護？

    關於土地類型及其保護重點。中國台灣土地法第17條規定，農地、林地、漁地、牧地、狩獵地、鹽地、礦地、水源地等，不得轉移、設定負擔或租賃於外國人。地種的概念多、有好幾種，共8種土地。中國的幾百部「涉土權」的法律、法規和規章中聞所未聞。他們這樣規定的中心思想在於，一定要將土地所有權和地上附著物所有權區分開來。

    相關法律：物權法第48條

    相關名詞：

    字數：3888字

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