正文 當代物權法百科全書小辭典初稿1... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿135-1

    耕地保護特殊政策

    一、基本概念

    耕地特殊保護政策，亦稱耕地特殊保護制度、耕地保護的基本政策、基本農田保護政策。此項特別規定，是由制度物權法和政策物權法嚴格規範與調控的特殊的不動產物權保護制度，是關於農村專項土地產權變動與嚴格控制條件的嚴格規定，也是各級政府一項長期性艱巨性的土地監管任務。國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農田地轉為非農建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序徵收集體共有的土地。

    耕地特殊保護制度，是兼國家集權與放權、政府征地權與督察權、社會的眼前利益與長遠利益、政府權益與農民權益相平衡的雙重性權利與義務的特殊物權制度。表明耕地不是一般商品，不能與一般的商品交換法則和一般的物權置換法則劃等號，耕地的物權價值大於經濟價值，政府的責任範圍大於權利範圍，社會效益重於經濟效益，長遠利益重於眼前利益，基本農田保有量重於徵用量，制度物權法系的威權力重於其他物權法系的威權力，由一系列法律關係和政策關係來規範與調整，適用於特殊的法律關係、物權關係。

    此項特殊政策是根據中國人口眾多、人均耕地面積稀少、耕地沙漠化貧瘠化和荒蕪化不斷蔓延、土地後備資源貧乏而城市建設用地需求不斷增加、全國商品糧油短缺、工農業協調發展趨向失衡等國情，國家根據科學發展觀的根本要求和保護子孫後代根本利益的宗旨，制訂土地管理的長遠的戰略規劃和設計藍圖，採取層層監管和群策群力辦法，制止建設用地的過度擴張和耕地的不合理合法佔用，嚴厲打擊各種批地、征地、佔地、圈地、用地、賣地、換地、抵押土地等非法行為的專項產權保護制度。

    由國家干預形式嚴格保護耕地的總佔有量，嚴格控制在城鎮化、工業化過程中過多過快地佔用大量農田，是從國家長遠戰略目標考量的正確主張，防止工業與農業發展過度失衡、發生大規模的饑饉和社會****。各級政府既是耕地的征地權人，又是耕地管理的責任人，由於徵收利用耕地是一項非常特殊的政策，其意義十分重大與深遠，故原則上應當義務大於權利。征地權的設立、變更、轉移與消滅需要依據特別物權法法來執行，不能與普通物權法那樣設立、變更、轉移與消滅，哪怕房地產業玩的是市場經濟的遊戲規則，而徵收耕地則必須實行計劃經濟的遊戲規則。

    國家制定全國1∼4個五年土地利用計劃和年度征地計劃，確定保護耕地的總佔有量，然後將指標分解下放落實到各個省市自治區，各級地方政府必須嚴格按照審批的權限來劃定建設用地數量。徵收集體共有的土地，任何單位和個人不得違反法律規定的權限和程序進行審批。否則，將會受到政紀、法律責任的追究。

    全國13億人口吃飯的問題是個大問題。農業穩則社會穩，農業興則社會興，農業衰則社會衰。實施基本農田保護制度，保護耕地面積總佔有量，就是保護13億人的吃飯田、保命田的基本措施。全國耕地保護政策是特殊保護政策，千萬不可造次。耕地特殊保護政策必定是一貫制的從嚴控制的強硬政策，而且肯定是越來越從嚴要求的鐵腕政策。

    中國台灣土地法第16條規定：「私有土地權之轉移、設定負擔或租賃，妨礙基本國策者，中央地政機關得報請行政院制止之。」第17條規定，農地、林地、漁地、牧地、狩獵地、鹽地、礦地、水源地等，「不得設定負擔或租賃於外國人」。就是說，國有、省有和私有的土地，包括耕地、礦地等既不能抵押也不能出租於外國人，土地的專地專用政策更加嚴謹。

    耕地特殊保護政策，可謂系統化系列化的不動產專項調控政策，是由農用土地專地專用與特殊調控政策、嚴格控制改變耕地用途政策、農村非農建設用地嚴控政策、征地總量控制與中長期規劃政策、由***和省級人民政府分類集權審批監管政策、自上而下的層層督察監管落實政策、縣級以上人民政府按權限按面積申報審批政策、開放農用土地市場與保護耕地紅線平衡政策、公開掛牌投標拍賣出讓土地政策、徵收土地分稅制政策、對房地產開發商限期使用與回收或沒收土地政策、禁止違法征地用地賣地圈地炒作抵押和浪費、污染土地政策、當地政府優先回購政策、公共利益優先政策、合理征地補償與妥善安置政策、嚴禁開發區和城鎮建設佔用耕地撂荒政策、土地復墾與復員政策、耕地占補平衡政策、退耕還林政策、禁止非法佔用林地進行非農業建設政策、土地管理督察與法紀政紀檢查執法必嚴政策等一系列政策組成，構成龐大的耕地特殊保護、非農建設用地特殊限制的政策網絡體系。

    這種制度物權的配置辦法，是「倒裝式」配置辦法，是由制度物權法決定物權變動的嚴控辦法。耕地資源的開發利用權，是城鎮和工商業建設用地限量版、耕地保護和諧版和各級政府共管式土地利用權。

    二、一般分析

    耕地，廣義的概念指直接用於農業生產的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地及其他的農業用地。狹義的概念指種植農作物的土地，包括熟地、新開發復墾整理地、休閒地、輪歇地、草田輪作地；以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地，平均每年能保證收穫一季的已墾灘地和海塗，耕地中還包括南方