正文 當代物權法百科全書小辭典初稿1... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿133-1
公共利益的概念
一、基本概念
公共利益，是指經濟社會解決人們基本生活環境而創造的便利條件，並能夠使得各界人士能夠共同享受這些基礎建設和服務帶來的優惠待遇，從此獲得便利感、安全感、幸福感。此項特別規定，由制度物權法、政策物權法和公共利益關係法規範與調整，公共利益特別優先原則是普適性基本原則，而假借公共利益名義謀取私利也是法律所嚴格禁止的特別規定。
公共利益這種概念極其重要。一則，它反映出整個社會最重要最現實的利益均沾關係，也是廣大民眾幸福感的一個重要指數。對於社會主義大家庭的人們來說，每個人都有追求並享受美好生活的迫切需要，而公共利益作為一個巨大的公共品，就是用於滿足人們日益增長著的物質文化生活的需要以及國家安全的需要。二則，公共利益特別優先原則和公共利益保護主義政策的實行，可以適當地平衡社會的利益關係，讓一些弱勢者也能從中享受到國民經濟發展的部分成果。三則，政府徵收、徵用單位、個人財產和合理補償時，公共利益是必須的參考依據。徵收、徵用單位、個人財產是否符合法律規定、法定程序等，政府的投資是否可行，補償是否到位、合理等，都可以從公共利益這種界限反映出來。
公共利益的享受，包括硬件上的享受和軟件上的受惠兩個基本點。硬件上的享受，是生活設施的配套工程為大眾公共福利事業增添了安全感和幸福感；軟件上的受惠，是國家通過外包服務的形式向公民免費提供精神產品及其配套服務。社會主義生產的最終目的，是為了最大限度地滿足廣大人民群眾日益增長的物質文化的需要。其中大量提供公共品，是各級政府義不容辭的責任。由於基礎設施建設、市政與園林建設、國防建設及其他公益事業建設和不動產徵收補償各個方面都會牽涉到公共利益層面，故認真界定公共利益概念和貫徹執行公共利益政策至關重要。
公共利益環境生態的營造，需要全社會各界人士共同參考、共同維護、共同研究與共同拓展。公共利益的三大基本原則，是利益服從原則、利益確認原則和利益確保原則，三大基本原則構成一個有機整體，實現利益的調度、利益的論證和利益的衡平「三統一」。
在拓展公共利益事業的時候，可能會徵收私人、集體或者單位的房屋和集體的土地等不動產，國家依法給予被徵收人以合理的經濟補償。依據物權法第四十二條規定，徵收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。同時規定，徵收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。同時特別規定，任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償費等費用。
搶險救災、應急救援、國防與戰爭動員等非常時期的非常需要，也是屬於公共利益的範疇。依據物權法第四十四條規定，因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以徵用單位、個人的不動產或者動產。被徵用的不動產或者動產使用後，應當返還被徵用人。單位、個人的不動產或者動產被徵用或者被徵用後毀損、滅失的，應當給予補償。
徵收不動產和徵用動產、不動產的主持人是各級人民政府，必須按照法定的權限和程序進行徵收或者徵用。處理好公共利益或者徵收、徵用與被徵收或者被徵用人的利益關係，維護貢獻者、弱勢者合法權益尤為重要，是徵收人或者徵用人應盡的職責。
二、公共利益的分類
在城市土地所有權雙重所有的情況下需要界定「公共利益」，在土地所有權國有化一元化情況下也要界定「公共利益」。因為政府作出征地經濟補償金額的依據，首先是要分清公共利益和非公共利益，按照不同屬性分別進行合理補償。一方面，是為了制止政府濫用權力，另一方面，是為了被征地集體和個人的補償落到實處。我們可以吸收世界各國的經驗，妥善處理問題。
如《日本土地收用法》第3條，將公共利益列舉為51項條款，逐一加以規定。「台灣地區現行土地法」規定，土地徵收的目的有二：一為興辦公共事業；二為特殊的經濟政策，但以法律規定者為限。前者具體內容包括：1防備設備；2交通事業；3公用事業；4水利事業；5公共衛生；6行政機關、地方自治機關及其他公共建築；7教育學術及慈善事業；8其他由政府興辦以公共利益為目的的事業。
關於國家徵收、徵用土地，八二憲法第十條第四款規定，徵收的目的，是「國家為了公共利益的需要」。但什麼是公共利益？應當有一個明確的說法。我國許多學者一致認為，為了防止權利濫用，應嚴格限定公共利益範圍。公共利益包括公共目的和公共用途的使用，並對公共用途採取狹義上的從嚴解釋。以國家行為或代表公眾利益為限。在使用目的上，公共利益包括公益性、非經營性土地使用。在立法體例上，採用列舉法規定。
我國學者肖廣文撰文認為，可以將「公共利益」限制在以下幾個方面：1國家機關和軍事用途；2交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設；3教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業；4國家重大經濟建設項目，但以具有公益性為限；5其他由政府興辦以公益為目的的事業（載《農村土地法律制度研究－－田野調查解讀》第273頁：我國農村集體土地徵用制度的缺陷及其完善）。當然，只要是公益事業，政府、團體、企業、集體、個人都是可以參與的，並不僅僅限於政府，但徵收不動產並用於公共利益的目的者是政府。
《國有土地上房屋徵收與補償條例》第8條首次將「公共利益」的範疇界定在6大內容上面：（1）國防與外交的需要；（2）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（3）由政府實施的科技、教育、文化、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（4）由政府實施的保障性安居工程建設的需要；（5）由政府依照城市規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要；（6）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
這個規定非常重要，對於解決歷史遺留下來的徵收與補償對像作出了原則性的界定，劃清了公共利益需要與房地產開發需要的界限，可以解決很多矛盾糾紛，保護被徵收人的合法權益。同時，可以抑制房地產開發商對於房地產過度開發和野蠻拆遷，以及對城鎮土地的過度開發利用，還被拆遷人一個公道，並有效地抑制房地產業泡沫經濟危機的發生。
三、有恆產者有恆心
有人說：有恆產者有恆心。那麼，無恆產者是否也要「有恆心」？如何使無恆產者也有恆心？
世界各國，國家徵收農民土地，或城市徵用農村土地，是不可避免地要發生的。
1.徵收徵用農民土地，將農民的「恆產」變成為「非恆產」，打破了原有的物權存續狀態，建立了新的物權流轉狀態。農民們失去了世世代代相依為命的土地，理應得到合理補償。只有得到合理補償，無恆產者才有恆心。
憲法教學與研究網2007年1月19日發表《十論中國改革之八－土地制度問題是農村改革的首要問題》指出：從1990年到2002年，全國被徵用的農地4736萬畝，地方政府出售土地獲得的收益平均每年達到2300億元，其中超過一半來自農地，但農民從中得到的土地賠償還不到其中的5%%u3002根據測算，13年來全國共有6630萬農民失去了土地，成為沒有土地的農民。……2005年，中國農村發生嚴重**約八千起，其中七成由征地糾紛引發。這些農民的心理為什麼不平恆？是當前農村土地政策過分地向開發商傾斜，而農民們連生計都成問題。
2011年11月6日，人民日報發表記者採訪的文章，國家土地副總督察甘藏春指出，大多數農民不是反對征地，而是權利不能得到保障。他要求，完善補償安置制度是征地制度改革的關鍵，並提出，應當探索建立征地糾紛裁決機制。他說：「解決征地糾紛，要從中國國情出發，多建幾道『攔水壩』。第一，補償應當公平、公開、公正。第二，要將征地項目的合法性問題與補償安置的合法性區別開。征地項目的合法性審查主要在***和省級政府，只審查法定條件和程序，具體補償安置方案由市、縣政府負責。第三，要建立一個糾紛裁決機構。第四，建立一個完善的土地市場體系。」（新華網發展論壇2011年11月6日《國土部官員：大多數被征地農民權利得不到保障》）
2.城市居民的私有房屋被政府與開發商拆除了，土地使用權被徵收了，也應當給予權利人以適當補償，以使其無恆產者能夠有恆心。
城市拆遷征地過程中，為什麼常常遇到「釘子戶」？是因為拆遷補償過低，或者僅僅補償房屋不補償土地使用權，或者對於位置較有利的地段地租補償不合理等等。
3.城市裡國有、集體企業的土地和其他資產被政府徵收了，企業與職工的生存權、發展權受到侵害，政府也應當給予他們以合理補償，使他們真正感受到現時期的政策重視人權保護，這也是叫做「無恆產有恆心」。
尊重無產階級的合法權益，是堅持馬克思主義的科學社會主義世界觀的本質要求，才是平等保護國家、集體、個人合法財產，才是正確的辦法。物權法也應當讓這些弱勢群體的無恆產者有恆心。
至目前為止，物權法仍然沒有將「公共利益」的具體內容增加進來，涉嫌避重就輕，避難就易，無法確認和保護城鄉土地使用權人的利益，顯然是不妥當的。
在土地所有權一元化情形下，要界定公共利益，以便統一征地拆遷與補償的合理尺度，按等級分類進行；在土地所有權二元化情形下，也要界定公共利益，除了統一征地拆遷與補償，按等級分類出讓土地與經濟補償以外，可以防止政府官員濫用職權，防止不合理地強制性徵地拆遷，尤其是防止不合理地補償與安置，侵犯集體與群眾的合法利益。
相關法律：物權法第42條
相關名詞：
字數：3888字
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