正文 當代物權法百科全書小辭典初稿2... 文 / 絲園

    當代物權法百科全書小辭典初稿247-1

    集體土地統轄權的特徵

    一、基本理念

    集體的土地統轄權的特徵，指農村集體的耕地、林地、山地、草地、荒地、灘地之弱化公有制並強化共有制、弱化土地所有權而強化土地使用權、利用權、作用權的專地專用特徵，或者是弱化土地所有權而強化地上附著物所有權即強化地產所有權的專業性實務性特徵。農村行政區域與土地管轄權的統一性、農村行政區域與土地管轄權的傳承性、農村行政區域與土地管轄權的自治性，是集體的土地統轄權的一般特徵。

    物權法第60條「對於集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權」是個籠統的規定，將森林所有權與林地所有權、山嶺上附著物所有權與山地所有權、草地上附著物所有權與草地所有權、荒地上附著物所有權與荒地所有權、灘涂上附著物所有權與灘涂所有權混合在一起了，也就是將地產所有權與土地所有權混合在一起了。

    「農村土地歸集體所有」的規定，是1982版憲法規定的格律，數十部法律法規一起附和。從那裡起，從所有權概念到所有權主客體都發生了很大的變化。從「集體的土地統轄權」的概念與特徵入手，可以切合實際地解剖麻雀。

    物權法的根本目的和基本原則，必須實事求是地確認、保護、利用並規範、調整形形色色的物權，特別是要重點確認、保護、利用並規範、調整各種不動產的所有權。其中最大的老大難所有權是土地所有權。物權法學家與政治家的立場、觀點與方法是不同的，必須站在公正公理的中立立場上，運用系統工程原理和一般均衡原理來精益求精地解釋每一種物權關係、物權現象與物權本質。

    任何一種物權，貶低它、拔高它是根本行不通的。集體與個人不能自主自由買賣土地，對照所有權的四項權能缺少了處分權，應當確認為用益物權吧？

    關於集體的土地所有權，有學者在物權法出台前後一直質疑這種土地所有權是虛權。羅馬法系、日耳曼法系以及大陸法系、英美法系對所有權權能定義非常錯亂，無權能說、一項權能說、二項權能說、三項權能說、四項權能說以及其中的權能組合不統一等，導致土地所有權認識上和法律上的偏差。然而，法律的效力在於科學價值。

    中國是模仿大陸法系所有權概念的，在八二憲法頒布時將所有權定義為所有制制度下的佔有形式，之後民法通則、物權法等法律定義為佔有權、使用權、收益權和處分權四項權能，導致集體的土地所有權自動升級。國家的土地所有權人可以自主地買賣土地，集體的土地所有權人不能自主地買賣土地，簡單對比一下就知道了什麼叫實權、虛權。

    制度物權法和普通物權法最難界定的權利是土地所有權。從根本上來說，土地所有權是與國家的領土主權聯繫在一起的，而土地的社會性、公益性、共益性始終是占主導地位的，土地的利用權、作用權以及使用價值、經濟價值和物權價值是十分突出的，絕對不能將土地所有權與其他的不動產、動產所有權一般看待，絕對不能將土地當作一般商品來對待。從根本上來說，土地不是商品，至少不是一般的商品。從某種意義上說，土地的利用權、作用權比土地所有權更有實際效果。集體的土地統轄權，關鍵在於集體利用土地的作用權，過高地或者過低地授予當事人的權利不會有多少實際作用。

    從集體的土地統轄共有權定義中，已經呈現一些特徵。如專有專用的地籍權、專有專用的土地統轄權、專有專用的集體成員身份權、專有專用的優先的土地佔用權、專有專用的優先的土地享用權、專有專用的優先的新型永佃權、專有專用的優先的土地用益物權、專有專用的優先的地產所有權、多重消極式的農民地產權和共同共有、個人按份共有等物權特徵。

    二、一般分析

    集體的土地統轄權除了共同共有、個人按份共有和專有專用的特徵以外，主要有以下幾點特徵。

    1.農村行政區域與土地管轄權的統一性

    土地統轄權，是中國主要在農村按照地域屬地的基層單位實施土地集權管理的一種基層權力模式。這種特權，是根據農村與農業的專業性、農民的身份權、土地的使用權、利用權、作用權等專地專用特徵而專門設立與保護的，外表上名義是土地所有權，而實質上類似於農民共有的地產所有權。

    統轄，就是統一區劃轄理。統轄權，就是依據一定的職責、權限和義務，按照隸屬區域來管理農地的分配、調配、使用、利用、轉讓和出讓土地的相關事務。原則上，土地統轄權從上而下、層層管轄，是鄉鎮、行政村、小組三級共管體制，是農村行政區域與土地管轄權相統一的層級共管模式。

    農村行政區域與土地管轄權的統一性，整合了土地資源、地理資源、人力資源，將行政區域與土地利用面積、人力資源混為一體的土地管轄層級模式。儘管各級基層組織的物權側重點不同，但對於耕地、林地、山地、草地、荒地、灘涂、自留地、宅基地的事權是統一的：統一政策，統一程序，統一規劃，統一管轄原則。

    2.農村行政區域與土地管轄權的傳承性

    農村行政區域與土地管轄權的傳承性，是指鄉鎮集體組織繼承了人民公社集體組織的土地管轄權，行政村繼承了生產大隊的土地管轄權，村小組繼承了生產隊的土地管轄權。但具體的地域與土地面積在歷史的沿革中有所調整，或者由幾個公社撤並為一個鄉鎮，或者由幾個生產大隊撤並為一個行政村，或者由幾個生產小隊撤並為一個組等等，同為土地管轄權但有變動與變更。經濟條件好的地方，在鄉鎮集體、村集體、組集體基礎上，分別成立了經濟總社、經濟分社和經濟社，集體組織的架式好像比農業單干化的強一些。

    中國建制的三級基層農村組織，是農村行政兼經濟性質的基層組織。他們的前身，是人民公社、生產大隊、生產隊。鄉鎮是由若干個片區（原人民公社）組成的區域有較大變動，而行政村與原生產大隊、小組與原生產隊的區域變動不大。1984年全國人民公社解體以後，由新的農村基層行政機構代替了原有的集體組織，將改制後的農村基層行政機構看作是「集體」。1982年制訂新憲法「八二憲法」時，沒有撤社建鄉，「農村集體」沒錯。撤社建鄉以後的「集體」就大不相同了。憲法是根本**，其他法律不管三七二十一要跟憲法保持一致，故凡是有與農村地權規定的法律條款，幾乎一個模式地複製下來。當時人們對於土地所有權的概念僅限於土地佔有權一項權能，與民法通則、物權法的四項權能是不同的。

    農村行政區域與土地管轄權的傳承性，是虛實結合、層層管轄的土地管轄權。虛，是指「集體」、「集體的土地所有權」有虛的一面，不直接佔有土地的一方有虛的一面。實，是指三級組織均可以參與土地的管轄工作，而是否直接佔有土地不作為決定因素，如鄉鎮組織一般不直接佔有土地，卻有權依法管轄行政區域內的土地事務，並且事權上是從上而下、層層管轄的。所謂虛實結合，實際上是將農村行政組織當成了集體組織，將土地的所有權變成了土地的管轄權。

    3.農村行政區域與土地管轄權的自治性

    農村行政區域與土地管轄權的自治性，主要是指農用土地的管轄自治性。儘管行政管轄與土地管轄有層層管轄、齊抓共管的特徵，對於同一級別的其他行政區域的管轄權有排他性的一面。這種排他性，造就了各個集體和集體成員支配土地資源的自治性。

    物權法第59條的規定就是農民集體財產民主處分權的五項原則規定。本條款的三項原則規定，也是農民集體財產民主處分權的延續式規定。所有這些都是保障農村土地管轄權自治性的法律防火牆。依據土地管理法、農村土地承包法、村民委員會組織法等法律規定，農村各種土地的管理，人人都有知情權、監督權、建議權、舉報權、抵制錯誤權和相應的物權保護請求權。這些權利也是土地管轄權份內的義務，對於知情不報者、同流合污者同樣地會被追究法律責任的。

    農村行政區域一定，農村土地管轄權一定，各鄉鎮、村、組的土地管轄權是自治權。即各鄉鎮管轄、利用各鄉鎮的土地資源，各行政村管轄、利用各行政村土地資源，各組管轄、利用各組土地資源，他人不得干涉內政。建設用地使用權的層層規劃審批權除外。

    實際上，農村區域的自治權，一直延伸到農民家庭個人。農民階級的土地權，是一級土地使用權，大部分屬於土地享用權，既不交糧交稅，也不交租，完全是自己管自己。

    農村行政區域與土地管轄權的自治權，是中國農村相當特殊的一類物權。對於管轄農用土地來說，行政機構純粹是為農民服務的，並不獲得本單位的利益；但是將農用土地轉化為建設用地，可以將土地的潛在價值變現為現實價值，從無物權中變現為特定的有物權，將無收益權變現為提成的收益權。並且建設用地的價值遠遠高於農用土地的價值。農村行政區劃的區域越大佔據的土地面積越大，未來的收益越大，土地管轄的自治權隨著收益的擴大也會相應擴大。

    農村區域的自治權，是由區域行政管轄權派生的人權、地權合二而一的獨立權。與土地所有權一樣，也有虛權與實權之分。直接佔有土地的一方實權就大，否則實權就小。對於農用土地而言，土地平分到農民個人頭上，農民個人的自治有實權，不直接佔有土地的組織與個人就沒有自治的實權。對於建設用地而言，鄉鎮一級是政府部門，有行政上的實權，村、組兩級組織和個人則沒有這種實權。對於土地徵收補償而言，直接承包佔有土地一方有實權，其他的就沒有實權。農民階級是弱勢、困難群體，某些自治權向農民個人傾斜是完全合理合法的。

    土地徵收補償費分配與提留的自治權，重點應當是放在組一級裡面。組的前身，是人民公社時期的生產隊，是最基本的經濟核算單位，而且基本上是一個自然村就是一個生產隊。其土地基本上以自然村為單位繼承下來，是帶有血緣關係的繼承權。乾脆以自然村確定土地徵收補償與提留方式，是農村人格權、身份權和土地繼承權派生的自治權，更加合理合法。有許多地方，一個自然村的土地被徵收了，等到發放土地補償費時，別的自然村卻要爭著平分土地補償費，這顯然是不合理合法的。

    相關法律：物權法第60條。

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