正文 當代物權法百科全書小辭典初稿1... 文 / 絲園
當代物權法百科全書小辭典初稿166-1
國家專有土地所有權
一、基本概念
國家專有土地所有權，亦稱土地資源類或者建設用地類國家專有所有權、全民的專有土地所有權、城市國有土地的國家專屬所有權，是中國制度物權法確定的與集體專有土地所有權並立的基本自然資源所有權制度，是介於國家專屬所有權和國家專控所有權之間的「第二類」國家所有權，是集城鄉國有土地支配權、管領權、管制權和制度信託所有權於一體的綜合性特別所有權。這個概念是就全國的土地所有權二元化總的形勢來定義的，實質上，城市的土地所有權完全能夠定義為「中國城市國家專屬土地所有權」。
此項特別規定，由所有制制度、所有權制度、不動產統一管理制度和不動產所有權關係法、用益物權關係法、地役權關係法和不動產登記法統一規範與調整。因為土地是人們生產生活中必不可少的財產之一，自然屬性、社會屬性和經濟價值、物權價值與眾不同，國家必須運用各種法律手段和行政手段行使土地所有權、土地監管權，公平合理地下放土地使用權，平衡各種土地使用權人的利益關係，履行自己的全部職責與義務。
物權法第47條規定：「城市的土地，屬於國家所有。法律規定屬於國家所有的農村和城市郊區的土地，屬於國家所有。」這是一種排他法的新規定，一改過去「城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有」的機械主義規定，實事求是地將部分的農村和城市郊區的土地也確定為國有土地。
城市，是指國家行政建制設立的直轄市、市、鎮。農村，是指從事第一產業即農林牧副漁業的區域，是除了城市以外的有主土地的區域。至於城市與農村之外的未利用地，法律沒有明文規定。如果按照公共利益優先原則來推論，應當視為國有土地。
之所以將國家享有的土地所有權定義為「國家專有土地所有權」，比「專屬所有權」低一個檔次，是出於以下方面的原因：全國的土地所有權佈局，除了國家的土地所有權（大部分集中在城市，小部分分佈在農村）以外，還存在集體的土地所有權（全部分佈在農村），國家的土地所有權在全國並不是獨一無二的絕對的土地所有權。以上推論是從全局上來分析的，如果單從城市局部方面的土地所有權來看，「中國城市國家專屬土地所有權」完全可以成立。因此，國家法人土地所有權是由兩部分組成的：第一部分定義為中國城市國家專屬土地所有權，這是主要的和控制級別較高的土地所有權；第二部分定義為中國農村國家專有土地所有權，這是次要的和控制級別較低的土地所有權，在農村與集體的土地所有權並列。故總體上稱之為國家專有土地所有權。
土地所有權，總類上不存在國家專屬所有權。因為除了國家可以擁有此類所有權之外，農村集體也同時擁有。因此，將國家土地所有權的總類定義為「國家專有所有權」。如果細分其種類，城市土地所有權，具備「國家專屬所有權」的要件。城市土地所有權，也是完全絕對的、排他的、權能完全消極的一類國家所有權，並且也是永久固定的、沒有其他權利人並列的一類所有權。
國家專有土地所有權的支配權、管領權、管制權和信託所有權的主體是縣級以上各級人民政府，國有企事業單位可以行使國有土地二級信託所有權。其客體主要是各個城市的國有土地、法律規定屬於國家所有的農村和城市郊區的土地和無主荒地，以及各種國有的空閒地。根據物權法第41條規定，法律專屬於國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。
國家專有土地所有權，主要由中國的制度物權法規範與調整，普通物權法或者擔保物權法是根據制度物權法的原則精神來統一規定的。根據公有制的法制宗旨與憲法規定來確定國家專有土地所有權，包括中國城市國家專屬土地所有權，其根本目的不是為了與民爭利，而是為了更加合理地開發利用和管理土地資源，更好地發展公益事業，促進房地產經濟良性循環，盡量滿足人民群眾日益增長的物質文化發展的需要，同時將各種物權關係保持完好的狀態，避免國有資產在土地私有化條件下發生大量流失。
二、功能特性
國家專有土地所有權的基本範圍與功能特性如下。是集體的土地所有權所不具備的法律關係與物權效力的優勢。
第一，是第二專控等級的土地所有權。
根據物權法一物一權主義基本原則和優先權、排他權規則，可以確定：
第一類，即土地所有權國有化類。如果土地所有權的主體與客體在全國是獨一無二的，並且其土地所有權是永久固定的，則可定為最高控制等級的土地所有權—國家專屬土地所有權；
第二類，即土地所有權二元化類。如果土地所有權的主體與客體在全國不是獨一無二的，僅僅所取得或者所規定的部分土地所有權是永久固定的，則可定為次最高控制等級的土地所有權—國家專有土地所有權。
經過對比鑒定，中國的土地所有權體制呈二元化定勢，國家的與集體的並存，或者說城市的與農村的基本隔離，故可認定為國家專有土地所有權。
中國法人的土地所有權的來源與途徑，一條是法定優先取得或者原始取得的，城市的土地所有權就是這一類。另一條是贖買取得或者徵收徵用取得的，從農村取得的土地所有權就是這一類。
所謂贖買法，就是國家以公共利益或者經濟建設等名義，徵收農村集體的農用地、山嶺、草原、荒地、灘涂、林地以及宅基地、自留地、自留山等土地資源為國有，以利於合理調度和利用和大力節約土地資源，大力適應土地的城市化、工業化、交通公共化建設，大力發揮土地的集約化效用。
國家專有土地所有權，也可以說是非國家專屬所有權中的第一類國家所有權。國家專有所有權，主要有專控土地資源類、專控產業資源和市場資源類所有權。
第二，是與國家主權密切相關的綜合性特種權利，只能向國有化方向發展。不能自由買賣土地，更不能搞土地所有權私有化和隨意向外國人轉讓土地使用權。
國家作為全民族的法人代表，根據聯合國憲章和會員組織的規定，取得屬於本國相應的領土主權及其領空主權。中國作為一個沿海國家，由領土主權延伸至領海主權和毗連區主權、大陸架主權、海島與島礁主權和其他海洋主權及其領空主權，以及可擴及的國際海域用益物權。所有這些國家主權，可以完全與國家的專屬所有權劃等號或者基本可以劃等號。譬如，國家的海域是完全與國家的專屬所有權劃等號的，國家的土地基本可以與國家的專屬所有權劃等號的。
毫無疑問，全民所有的土地所有權一定是綜合性特種的權利，不是一般性的也不是單純的權利。遺憾的是，傳統的物權法理論將土地所有權當作純粹的經濟理論來解構，將土地當作普通物品或者普通商品來對待，然而，土地的經濟作用是附著於政治作用、國防作用、外交作用等主權作用下成立的，撇開其主要作用而單選次要作用，根本是本末倒置的作法。即使是從純粹的經濟學上來解析，土地資源的最優化配置，應當是在國家專屬土地所有權基礎上實現全國城鄉的土地所有權國有化運作。在國家專有土地所有權條件下，只能是實施土地所有權二元化運作，頂多是土地資源的次優化配置。
鑒於中國的歷史經驗教訓和中國社會制度、中國國情的現狀，新中國以往、現在和將來不能自由買賣土地，更不能搞土地私有化和隨便向外國人轉讓國有土地使用權。各類建設用地的規劃、使用或者改變土地用途，需嚴格依據土地管理法和城市房地產管理法進行，任何單位與個人不得破壞社會主義的土地制度。
第三，是法定的國家專控類特種所有權，另類國家專控類所有權對此有依賴作用。
中國制度物權法系列中，大量存在「國家專控類所有權」，是全民所有制中特別優先的特種所有權。
國家專控類所有權，指國家以所有權人身份和法律手段對於重要的自然資源、產業資源或者市場資源進行適當的控制，以便於科學、合理地充分利用現有資源，使國民經濟持續、健康地向前發展，並使得社會財富得到合理的安排與分配。
土地是財富之父，產業是財富之母。絕大多數重要的自然資源、產業資源或者市場資源是建立在土地資源之上的附加資源。因此，行使國家專有所有權或者國家專屬所有權、國家專控所有權時，一定要將國家的土地所有權聯繫在一起才能充分發揮綜合的物權效應。
專控產業資源類國家專有所有權，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業，這是一級專控產業資源類國家專有所有權；二級專控產業資源類國家專有所有權，包括設備製造、汽車、電子信息、建築、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等行業。國家對於上述幾類自行投資的行業享有佔有、使用、收益和處分的管領權、控制權和優先的保護權、發展權。如2006年12月18日***辦公廳轉發國資委《關於推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》就有這樣的規定。
第四，土地是國家的第一類自然資源，國家專有土地所有權起制度化輻射作用。
土地與礦藏、水流、海域等自然資源是與人們生產生活關係密切的第一類基本資源。某種意義上說，土地是與人們的生活息息相關的必要物質，更具有特定的廣泛的應用價值。
城市土地的基本作用是建設用地，體現了最好或者最有潛力的物權價值或者經濟價值。利用建設用地的槓桿作用，城市土地向農村土地輻射，國家專有土地所有權向農村輻射，能夠改善第一、第二、第三產業的佈局，促進國民經濟的快速發展，而真正起關鍵作用的是「中國城市國家專屬土地所有權」。
本條款「法律規定屬於國家所有的農村和城市郊區的土地，屬於國家所有。」的規定實際上是個新的規定，過去一些法律沒有正式的這樣的規定。國家以贖買法或者經濟補償法形式徵收、徵用農民使用的土地，土地所有權當然收歸國有。
全國城鄉土地所有權，本來應當是統一為國家專屬所有權的，由於過去比較思想保守，由於立法上的分歧，形成了土地所有權二元化—城市的土地屬於國家所有，農村的土地屬於集體所有。筆者將這種城鄉土地二元體制，稱之為「土地所有權二元化」。
相關法律：物權法第47條
相關名詞：
字數：3888字
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