第03章 針鋒相對 二、誰來批准憲法 文 / 易中天
制定憲法的既然是人民，那麼，有權批准憲法的當然也就同樣只能是人民。這也是麥迪遜他們早就想好了的。在他們提出的《弗吉尼亞方案》中，就明確規定對《邦聯條例》的修改意見（實為新的《聯邦憲法》）應由人民代表大會（convention）批准。這個人民代表大會不是咱們的人大。它是專門為批准憲法（包括批准本邦憲法和聯邦憲法）召開的，因此也可以譯為制憲會議（本次費城會議的英文名稱就是convention）。不過費城會議的代表是各邦議會任命的，將來批准憲法的convention，其代表則應由人民直接選舉。會議的方式，可以是全國的代表集中起來開會，也可以是各邦代表大會分別討論。總之，批准憲法的，是人民代表大會或各邦制憲會議，不是各邦的議會。
18、19世紀之交的美國新英格蘭地區農場
這一提案同樣遭到反對改變會議性質和反對建立全國政府的人的反對。6月5日，當會議討論到這一條款時，康涅狄格的謝爾曼立即表示：這種由全民批准的程序沒有必要。他的理由是：《邦聯條例》已經規定，更改條例只要取得邦聯議會和各邦議會批准就行，交由人民批准是多此一舉。
這道理當然誰都明白。但問題是，麥迪遜他們的目的是制定憲法，而不是修改條例，豈能按照《條例》的規定去做？按照《條例》的規定，除非取得邦聯大會同意，並在事後得到各邦議會確認，任何時候不得對《邦聯條例》做任何修改。這其實等於說，《邦聯條例》是不可修改的，更不用說重新制憲了。所以麥迪遜回應說，《邦聯條例》在這方面本來就有問題，弄得許多邦的議會動不動就以不批准相要挾。馬薩諸塞代表魯弗斯金更是一語道破天機：各邦議會在批准過程中是權力的失去者，他們怎麼會贊成？也就只好另想辦法。
所謂另外的辦法在後來的討論中成熟了，這就是：將新憲法交給各邦代表大會，代表由各邦議會推薦，人民選舉。那麼，這和各邦議會批准又有什麼不同呢？人民代表大會的代表是人民選舉的，難道各邦議會的議員不是？當然也是。不過，邦議員雖然也由人民選舉，邦議會卻只代表各邦的利益，並不代表整個美利堅合眾國，也不代表全體美國人民。換句話說，制憲會議代表和參眾兩院議員，他的代表性是不一樣的。各邦議員和各邦議會代表的是邦權，各邦代表和代表大會代表的是民權。所以，哪怕最後各邦選出的制憲會議代表就是他們參眾兩院的那些人，這會議也得叫制憲會議或代表大會，不能叫各邦議會。
看來，不但我們中國人重視「正名」，美國人也不馬虎。不敢馬虎的原因，是他們特別看重授權，尤其是立法的授權。在他們那裡，授權人的地位，是要高於接受授權者的。在所有的授權人當中，又以人民的地位為最高。如果新憲法由各邦議會批准，就意味著各邦議會是授權人。這樣一來，聯邦憲法就無法高於各邦憲法，全國政府也無法高於各邦政府。因為各邦憲法和各邦政府都是人民授權的。人民授權各邦，各邦授權全國，如此說來，聯邦憲法和全國政府豈不是變成「孫子」了？這當然和制憲的初衷相去甚遠（關於這一點，麥迪遜在6月19日的發言中有所闡述）。顯然，唯一的辦法，就是新憲法和新政府都直接由人民授權，而且必須用「合眾國人民」這樣一個集體的名義。也就是說，未來的新憲法和新政府，只有當其授權人不但是人民而且是合眾國人民時，才能高於各邦人民授權的邦憲法和邦政府。
這就必然要遭到極力維護各邦主權的那些「邦權主義者」的抵制。如果說，6月5日謝爾曼的話說得還算比較委婉（沒有必要），那麼，6月20日蘭欣發言時就不很客氣。蘭欣先生的發言乃是基於這樣一個前提，即各邦的存在是一個無法更改的事實。每個人都是生活在自己邦裡，和自己的邦息息相關的。因此他認為，議員也好，代表也好，由各邦議會選舉也好，由各邦人民選舉也好，他們代表的東西不會有什麼兩樣，這就是「一個由人民結合而成的擁有主權的邦」，而不是「散沙似的為數眾多的個人」。也就是說，不要指望參加制憲會議的「人民代表」只代表民權，不代表邦權。他們同樣是會維護邦權的。至於指望各邦「自願放棄主權」，蘭欣認為想都不要想！他不無譏諷地說（我相信他說這話時嘴角一定掛著冷笑）：「連指望１個邦放棄主權都不可能，何況13個！」
馬裡蘭的路德·馬丁也態度強硬旗幟鮮明。他說他寧可犧牲全國政府，也要保全各邦政府。馬丁說，當年脫離英國時，美利堅人民原本是可以統一為一個國家的。但他們寧願把自己建立為13個分開的主權，也不想融合為１個主權。因為他們把自己的生命、權利和安全，都寄托給這些分開的主權了。他們理所當然地要依靠這些主權。這意思也很清楚：你們不是講民權嗎？那我告訴你們──邦權即民權！
6月20日的辯論除梅森說了句「認可之權，不在這裡，而在人民」外，並未交鋒。交鋒主要是在7月23日。在討論憲法批准方式時，康涅狄格的艾爾斯沃斯提議將新憲法交給邦議會批准。新澤西的佩特森附議，梅森和倫道夫反對。梅森說，把新憲法交給人民這個權威，是所有主張中最重要和最基本的要求之一。各邦議會無權批准這部憲法。因為議會是憲法的產物，豈有反過來批准憲法之理？如果今天的議會有權批准，那麼明天的議會就有權否定。這樣一來，豈非置全國政府於脆弱動搖之基礎，不得不聽命於各邦之立法？何況不少邦的憲法本身就沒有通過人民批准，這些邦的政府也沒有得到明確的、無可置疑的授權。他們的憲法和政府，是建立在假設的授權基礎之上的。這意思等於說，邦憲法和邦政府的合法性本來就有問題，如果再由邦議會批准新憲法，豈非雙重的「不合法」？
接著，倫道夫又補充說，難怪在某些邦裡，習慣法要高於《邦聯條例》了。因為《邦聯條例》只得到各邦議會批准，沒有得到人民這個最高權威批准麼！因此，「只有直接訴諸人民，才能解決問題」。
這一回輪到反對派理屈詞窮了。他們也作了反駁，但顯然沒有什麼說服力。格裡（馬薩諸塞）的觀點是：如果訴諸人民，結果就會一團混亂，因為人民在任何事情上都無法達成一致。艾爾斯沃斯則說，過去，邦聯議會向誰申請權力呢？是向各邦議會，不是向人民。何況《邦聯條例》也有規定，只要各邦議會授權，就可以修改條款，我們何必另搞一套呢？
艾爾斯沃斯的這個說法被古文諾·莫裡斯稱之為「一個沒有前提的推理」。因為今天的這個制憲會議，當年的邦聯根本就沒有料到。而且，古文諾·莫裡斯和戈漢姆（馬薩諸塞）都指出了極為關鍵的一點：按照《邦聯條例》，任何一丁點修改都必須13個邦的一致同意。此言一出，眾人緘口。因為誰都知道，羅德島至今不肯派代表參加。如果按《邦聯條例》來設計憲法批准程序，等於不批准。於是，7月23日，大會以9邦贊成1邦（特拉華）反對的票數通過了麥迪遜他們主張的憲法批准方案。
批准的問題解決了，授權的問題也就迎刃而解。在8月6日的《詳情委員會報告》（憲法初稿）中，授權制憲的已不再是13個邦，而是我們新罕布什爾、馬薩諸塞灣、羅德島及普羅維登斯種植地、康涅狄格、紐約、新澤西、賓夕法尼亞、特拉華、馬裡蘭、弗吉尼亞、北卡羅來納、南卡羅來納和佐治亞的人民，即13個邦的人民。在這個表述中，既有人民，也有邦。民權與邦權之爭，表面上看算是打了個平手。
參加制憲會議的代表簽字
但最後的勝利卻屬於民權主義者。這個工作是在會議接近尾聲時完成的。9月8日，會議經過書面投票，選出了一個五人委員會，負責校訂已經通過的條款，形成文字風格和排列順序，所以又叫文字排列與風格委員會。當選的五位委員是：約翰遜（康涅狄格）、漢密爾頓（紐約）、古文諾莫裡斯（賓夕法尼亞）、麥迪遜（弗吉尼亞）、魯弗斯金（馬薩諸塞）。現在看來，這個委員會所做的工作，並不僅僅只是形成文字風格和排列順序這樣一種技術性處理。他們還在非常關鍵的地方做了手腳。我們知道，在9月10日第三階段辯論小結（即《提交文字排列與風格委員會的辯論結果》）中，授權的也還是13個邦的人民。但到9月12日（即兩天以後），在文字排列與風格委員會提交的報告（憲法成稿）中，13個邦的名字不見了，授權的變成了我們合眾國人民。當然，不改是不行的。因為羅德島及普羅維登斯種植地並沒有派代表參加會議，豈能盜用其名義？只寫12個邦的名字更不行。羅德島本來就存有戒心。你把他的名字拿掉，他就更不肯或者更有理由不加入聯邦（事實上羅德島也是最後一個批准《聯邦憲法》的邦）。所以，將13個邦的人民改成我們合眾國人民，也可以視為一種具有政治智慧的技術性處理。
但這樣一來，就不僅是移花接木，而且是偷天換日了。因為授權的如果是13個邦的人民，則美利堅合眾國仍可視為邦聯。現在，授權的是合眾國人民了，這就意味著國家的體制，已經發生了重大變化。
這當然不會不引起爭議，只不過爭論發生在他們做手腳之前。事實上，在權力基礎和國家體制這兩個問題上，雙方的爭論都十分激烈。爭論的焦點不但在於權力的基礎究竟是邦權還是民權，也在國家的體制應該是共和國聯盟還是單一共和國。或者說，是邦聯（confederation）、聯邦（union），還是單一制民族國家（nation）。