正文 第四章 不敗之地 文 / 易中天
一、人有病，天知否
要發展經濟，就必須改善投資環境，重新規範政府
2005年9月28日，成都西藏飯店1188室。
轉眼間快兩個月了。秋後的成都不再陰雨綿綿，空氣也開始變得清爽。陽光從雲縫裡懶洋洋地灑落下來，給了街市上的人們一個好心情。
我坐在電腦前發呆，不知該如何準確地把握成都的故事與經驗。由於「職業病」的緣故，我總覺得在這些事情的背後，有一種內在的、深刻的邏輯關係。找到這些邏輯關係，並把它們表述出來，是研究者的任務。但是，任何真知都只能產生於實踐，任何結論都只能產生於調研。因此，我們還得把成都做的這三件事情──城鄉一體化、基層民主建設、規範化服務型政府，再來梳理一遍。
先說「規範化服務型政府」。
我們知道，在前面講述的「成都故事」中，「規範化服務型政府」是做得最早的。我聽鄧全忠詳細地談過它的來龍去脈，也訪問過許多人，很清楚這事可沒有什麼「事先設計」，完全是一步步被「逼」出來的。
事情的緣起前面已經說過了，就是有人反映他們投資辦企業實在太難，由此引發了一系列的改革，可謂「大風起於青萍之末」。其實，就算沒人告狀，投融資體制的改革也是要搞的。因為當時有一個很現實的問題，就是要加快城市的發展。這必須研究發展的規律。於是，市政府就責成計劃委員會牽頭，對成都市從建國到2000年經濟發展的軌跡進行系統分析，包括哪個時期發展得快哪個時期發展得慢，原因又是什麼。得出的結論，是成都經濟的增長主要靠投資的增長。也就是說，成都經濟是「投資拉動型」的。
於是事情就變得很清楚，那就是要發展成都經濟，就必須吸引投資；而要吸引投資，又必須改善和優化投資環境。為什麼呢？因為我們的投資管理方式有問題。我們的投資管理方式是在計劃經濟體制下建立的，很不適應市場經濟的要求。本來，按照市場經濟的規則，投不投資，投多少，怎麼投，是企業的事。企業投資，企業經營，企業管理，企業受益，企業承擔風險。投對了，企業發財；投錯了，企業吃虧。這就叫「誰投資誰負責」，原本是天經地義的事。然而計劃經濟體制下的投資管理方式卻不是這樣。投不投資，投多少，怎麼投，要由政府說了算。如果出了問題，則由企業來承擔。也就是說，政府決策，企業埋單。
這沒道理，但有原因。原因就在於資金來源於國家財政，企業花的是國家的錢。你花我的錢，我當然要管。誰來管呢？計劃委員會。所以當時計劃委員會的權力大得嚇人。但是到了2000年，投資主體發生了很大的變化。個體經濟、私營經濟、外來資金已經佔有相當份額。人家花自己的錢，還要你來管他怎麼花，就有點不講理了。特別是外資企業，很不適應，覺得政府簡直就是越俎代庖，徒然害得他們貽誤商機。這就非改不可，尤其是投資體制要改革。當然，投資體制不等於投資環境。投資體制改革了，不等於投資環境就一定改善了。但體制是核心的東西。體制不改，環境的改善就是一句空話。
這就要分析投資體制到底有什麼問題。當時的結論，認為問題主要有三個。第一是「效率極其低下」，原因主要是管得太多。本來市場可以調節的，政府也要來管，自封「婆婆」，沒事找事，計劃經濟變成了審批經濟。你就是開個小餐館，也要政府來審來批。手續既繁多，審查又嚴格，效率就可以想見。成都市計委作過調查，也請四川大學的姜曉萍教授幫助調查，結果是辦一個項目需要500多天。這樣的效率實在太糟糕。投資是要把握機遇的。機不可失，時不再來。你這樣的辦事效率，誰還敢來投資？
第二就是「非公平操作」。過去的投資體制，特點有「三不」：審批不公開，程序不透明，市場准入的標準不統一，權力掌握在個別部門甚至個別處室手中，非常容易出現因人而異、厚此薄彼的現象，可謂弊端叢生，腐敗難免。比方說，關係好的辦得快點，關係不好就慢，或者外資企業吃香，個體經濟吃虧，投資者不能享受同等國民待遇。這樣就把市場上公平競爭的環境破壞了，甚至無法進入市場公平競爭，這對投資者是不公平的。
第三就是「既越位又缺位」。一方面忙不過來，另一方面又管不好，原因就在於管得不對。該管的事情比如規劃、宏觀調控、公共服務、環境生態沒管好，這就是缺位；應該由市場、投資者自己管的，也要插手，這就叫越位。缺位的原因是越位，越位的原因是只要管事就有權。權力後面是利益，利益後面是交易，交易後面就是腐敗，至少也是小金庫。這樣的缺位、越位，問題很嚴重。
解決問題的辦法是歸位。歸到哪裡去？歸到政府和政府部門本來應該做的事情上去。這就是營造公平的競爭環境。那麼，什麼樣的競爭環境是公平的呢？首先要有規則。而且，這個規則還必須是公開的、透明的，對每個競爭者都一視同仁的。大家都按規則做，競爭也就公平了。但是光有規則不行，肯定有人搗亂，有人犯規，有人闖紅燈。這就要有人來維持秩序，來當交通警察和裁判員。這就是政府該做的事情，即制定規則和維持秩序。至於競爭的成敗，則由市場來決定。
政府既然是制定規則和維持秩序的，那就不能直接介入競爭領域，不能直接參與資源配置。其實，就連制定規則和維持秩序都應該區分開來。制定規則的應該是人大，維持秩序的才是政府。但不管怎麼說，你當了「交通警」，就不能再當「駕駛員」；你當了「裁判員」，就不能再當「運動員」。
然而實際情況是什麼呢？實際情況是，一方面，我們在運用市場化的規則配置資源，另一方面卻有很多參與競爭的公司是政府投資或控制的。這就有問題了。本來我們制定規則、維持秩序，是要為市場化配置資源創造一個公平競爭的環境。但是你自己卻直接或間接地介入競爭，就會造成嚴重的不公。比方說，一塊土地或者一種特許經營權，人家是拍賣得到的，你自己的企業卻直接就拿到了，這公平嗎？實際上，只要是政府自己投資辦企業，又自己配置資源，那就公平不了，肯定是你想怎麼配置就怎麼配置，資源在你手裡麼！如果所有的企業都是政府的，那麼問題還不大，反正手心手背都是肉。如果一個是「親兒子」，一個是「拖油瓶」，一個是「流浪兒」，那結果幾乎誰都知道。總之，政府直接介入競爭，是與民爭利；間接介入競爭，是欺行霸市。
政府不但壟斷資源，還壟斷服務。比方說，當時政府要求，你要投資，要上項目，先要由專門的機構給你做可行性研究。如果結論是可行，計委才批准。這倒也罷了。然而當時能夠做可行性研究的就一家。誰辦的？計委。這就沒道理了。本來，我的錢我投資，怎麼花是我的事，虧和賺也是我的事。就算要做可行性研究，可行性論證，那也是我自己做，關你什麼事啊！就算你是一片好心，怕我虧本，督促我做可行性研究，那也不能由你指定公司啊！你指定公司來做研究，如果它的結論和我的結論不同，我認為可行，它認為不可行，聽誰的？政府回答說聽他的。那好，如果到最後我虧了，它負責嗎？政府說不負責。政府指定的公司不負責，政府自己也不負責，大家都不負責。這就好比我有一筆錢，要由你找個人來決定怎麼花，花錯了你們兩個都不負責，我自己認倒霉，有這道理嗎？
沒道理的事情還有很多。比如蓋房子，必須防治白螞蟻，必須做好消防。這是對的，政府應該管。不過按照國際慣例，這些服務機構應該由我來選擇，政府只能管做得好不好，不能管由誰來做。但是不行。你要防治白螞蟻嗎？只能找建委下面的那個機構。你要做消防嗎？只能到公安局下屬的單位購買消防設備和器材。這叫什麼？叫「強制性和壟斷性地為投資主體服務」。它名為「服務」，實為「牟利」，而且是高額利潤。那麼，能強制嗎？能。你不找我指定的這一家，我就不給你批。為什麼呢？因為這些下屬單位收了費以後要向我上繳，用來解決機關部門工資之外的其他福利待遇。所以，這些所謂「社會中介服務機構」，名曰「為社會服務」，實則「為上級部門服務」。它們依附於行政部門，實際就是依附於行政審批權力，坐享其成，牟取暴利，坐地分肥。
這是非常糟糕的。本來，中央有規定，政府行政部門不能收取費用。但是部門就說，我們沒有收費啊！這是人家給企業服務，收的一點「合理費用」。這話只有鬼才相信。第一，你的收費標準比誰都高，還說一不二。這叫什麼？這叫「霸王條款」。第二，你獨此一家，別無分店。就算有，也不准我們去找。這叫什麼？這叫「壟斷經營」。第三，你依仗手中的審批權，強迫我們接受你下屬機構的所謂「服務」，從中收取好處，雖非「明搶」，也是「暗奪」。這叫什麼？這叫「仗勢欺人」。最後，你還要說沒有違反中央規定，沒有亂收費，大言不慚，心安理得。這叫什麼？這叫「欺上瞞下」。所以，這種做法至少有三大弊端：第一，滋長了歪風邪氣，進而培育了腐敗環境；第二，加重了企業負擔，破壞了投資環境；第三，壓抑了其他服務機構，嚴重制約了中介服務市場的發育。看來，當時的政府，確實「病」得不輕。
這就要對症下藥。
對症下藥的前提是找到病根，病根就在審批，或者說，審批的項目太多，審批的範圍太廣，審批的權限太大，審批權的運用太濫。這就要進行清理，弄清楚哪些東西是必須依法保留的，哪些是可有可無的。這裡面又包括兩個內容，一是項目，二是程序。清理的原則，則是前面鄧全忠所說的，區分政府性投資項目和非政府性投資項目。前者從嚴管理，後者依法放開。這個標準一確立，一大堆可審可不審的項目、可走可不走的程序便都從政府的「硬盤」裡清了出去。然後再重新設計程序（流程再造），效率就大大提高了。
不過，政府的「硬盤」裡不但有「垃圾程序」和「垃圾文件」，還有「病毒」。這就是行政部門的下屬企業和中介機構。不要小看這些「病毒」。它們不但破壞「程序」（經濟秩序），而且可能導致「死機」（政府癱瘓），非清除不可。
這就肯定要引起反彈。減少審批項目和程序，已是「奪權」；砍掉政府行政部門下屬企業和中介機構，就更是「奪利」。公開對抗是不敢的，討價還價是會有的。鄧全忠告訴我，他們在進行這項工作的時候，談得很艱難。對方多半是糾纏於具體問題，說這個有什麼實際情況，那兒又涉及啥子困難。實在扛不過，就搬出「尚方寶劍」，說哪個是國家要求的，哪個是審批要求的。不過李春城他們也有辦法，說既然上面有規定，我們也不取消，那你能不能並聯處理，兩個部門同時給他辦？比如辦一件事情需要5天，你兩個同時辦，不也是5天？另外，如果不同的部門把的關是類似的，那麼，我們政府來協調，委託一個部門幫你一起把職能履行了，不也能提高效率嗎？
但這樣一來，分散辦公就不行了，層層審批層層簽字也不行了。於是，就有了「政務中心」，就有了「首席代表制」，就有了一系列的創新和改革，一個「規範化」和「服務型」的政府也就逐步地建立起來了。
我們可以額手稱慶了嗎？否！
二、吹皺一池春水
規範化的政府必定是服務型的，服務型的政府也必定是規範化的
爭議一開始就存在，就連「規範化服務型政府」這個提法也有爭議。有必要叫這個名字嗎？就沒有別的說法嗎？的確，「規範化服務型政府」是很拗口，但似乎也找不到更好的表述。因為只有這樣說，才明白無誤地表明了其性質和特徵：一是規範，二是服務。這兩個內容，意義都很重大，意味也很深長。
先說「規範化」。
從邏輯上講，所謂「規範化政府」，是針對不規範或不那麼規範的政府而言的。照理說，世界上不該有不規範的政府。但凡是政府，總會有所規範。就說計劃經濟時代吧，其實也有政策法規和規章制度，也需要嚴守紀律、照章辦事，並不能隨心所欲。隨心所欲就不叫「計劃」了。孟子有雲，不以規矩無以成方圓，因此國有國法，家有家規。就連以「無法無天」相標榜的江湖，也有規矩和規則。民間尚且如此，何況政府？
話雖如此，具體情況卻並不樂觀。我們的一些地方，法律是有的，規章是有的，政策是有的，紀律是有的，原則是有的，條條框框也不少，可就是「規而不范」。為什麼呢？原因之一，恐怕就因為我們沒有弄明白：規矩不是規範，紀律不是法律，照章辦事也不等於依法辦事。我們把這些概念混淆了。那麼，依法辦事和照章辦事又有什麼不同呢？表面上看，它們在辦事的時候都需要有規定和依據，只不過這規定和依據，一為法，一為章。然而這一字之差卻有天壤之別。第一，照章辦事的那個「章」，可以是法規，可以是政策，可以是紅頭文件，還可以是約定俗成。這可沒有譜。第二，這些「章程」出自何方，也說不清。就說紅頭文件，它可能是中央的，也可能是地方的，還可能是本部門自己制定的。自己制定的規章制度自己執行，對不對，好不好，該不該，誰說得清？第三，這些「章程」有哪些內容，如何掌握，哪些該緊，哪些可松，只有執行者知道，人民群眾和社會組織是不知道的。結果，執行者是否當真照章辦事，大家也不知道。第四，這些「章程」既然政出多門，又沒有經過嚴格的立法程序，也就難免朝令夕改，各行其是。如果發生衝突，該聽誰的，大約也只能由執行者「看著辦」。這個「看著辦」可又是說不清的事，於是只好勾兌。勾兌得好，酒杯一端，政策放寬，哪有規範可言？結果便只能是「規而不范」。所謂「規而不范」，不僅包括有法不依，還包括亂設關口，把不該管的都管起來。不該管的管了，該管的就肯定管不好。結果，公民和企業為了和政府打交道，要付出許多不該付的成本（比如跑批文、跑項目、跑關係），政府自己卻沒有任何效益，豈非「勞民傷財」？
更嚴重的是，規範的東西不能建立，不規範的東西就會乘虛而入，並大行其道。我們知道，計劃經濟在某種意義上其實是一種權力經濟。在這種體制下，資源的配置和財富的分配，都要依靠國家權力來「計劃」。權力總是掌握在少數人手裡的，何況計劃本身又並不規定執行和調整的具體操作。這就很難規範。事實上，高度集權的計劃經濟必有疏闊之處，而那些彈性的部分便正是權力尋租和權力贖買的空間。顯然，所謂「照章辦事」是靠不住的，必須主張「依法辦事」。
那麼，依法辦事為什麼就靠得住？它和照章辦事又有什麼不同？不同之處就在於，依法辦事的「法」只有一種，就是法律。法律只能由立法機關制定，行政部門不能立法，也就不會政出多門，不會自己挖坑自己埋。即便不同法律的條文發生了衝突，如何解釋，如何執行，也不由執行者說了算，必須申請司法解釋。更重要的是，法治的原則是「法律面前人人平等」，其中就包括信息的對等。因此，只要是依法行政，法律就必須公佈，執法就必須公開，政策就必須講明，執行就可以監督，你就不能搞暗箱操作，只能規規矩矩依法辦事。可見只要當真是法治，那就肯定規範。規範，是法治的「天性」。
可惜這個傳統咱們沒有。為什麼沒有呢？說來話長。但有一點可以肯定，那就是與政府的性質有關。嚴格地說，中國古代沒有政府，只有朝廷和衙門。朝廷的功能是統治，衙門的職能是管制。正如戲文裡所唱的，官管官，官官管。官就是管，管就是官。官，就是管人管事管錢的，沒有服務的任務。人民政府當然不是衙門，但在高度集權的計劃經濟體制下，「管」的功能仍很突出，人要管，事要管，錢就更要管。該管不該管的都要管，服務的功能就不大想得起來。
政府一旦是管制型的，就很難規範。為什麼呢？因為一個管制型的政府總是難免高人一等，唯我獨尊。它甚至想不自高自大都不可能。道理也很簡單。一個是管人的，一個是被管的，能平起平坐嗎？所以，管制型的政府即便要規範，那也只會想到去規範別人，不會想到自己也需要規範。相反，如果政府是服務型的，那它就一定是規範化的，也一定是謙恭親和的。這幾乎用不著解釋。你見過一個服務生趾高氣揚嗎？你見過一個服務生指手畫腳嗎？你見過一個服務生不按規範動作，想怎麼著就怎麼著，還瞪著眼睛說「用不著告訴你為什麼」嗎？
由此可見，規範化的政府必定是服務型的，服務型的政府也必定是規範化的。這正是現代政府的特徵。所謂「現代政府」，其實就是「法治政府」。法治政府和非法治政府、現代政府和非現代政府的區別，就在於前者服務，後者管制，前者必須規範，後者只要規矩。規矩和規範是不同的。規矩是一個「非法治社會」的概念，更多地具有道德、禮儀和約定俗成的意味，其作用也主要是「軟控制」而非「硬制約」。比如一個人「不講規矩」，其實奈何他不得。但對於一個「管制型機構」來說，有規矩也就夠了。所以中國古代的衙門是「有規矩，無規範」。
革命戰爭年代的政府則可以說是「有紀律，少規範」。紀律和規範也不一樣。規範是法治概念，規矩是倫理概念，紀律則是組織概念。有組織就有紀律，有紀律才有組織，合起來就叫「有組織，有紀律」。這在革命戰爭年代十分必要，也非常正確。但是，革命黨一旦轉變為執政黨，並建立起人民當家做主的法治政府，就不能「只有紀律，少有規範」，或「只有規矩，沒有規範」了。與此同時，「規範化政府」的問題一旦提到議事日程，這個政府也必定要由「管制型」轉變為「服務型」。這是歷史的必然，也是邏輯的必然。
事實上，成都在建設「規範化服務型政府」時所做的第一件事，便正是「轉變觀念」，並由「轉變觀念」而「轉變職能」、「轉變態度」、「轉變方式」。這裡面又包括四個內容，即「何為本位」、「該幹什麼」、「怎樣去做」、「如何問責」。管制型政府的任務是行使權力管制社會，執行這個任務的則是官員，因此是「權力本位」和「官本位」。服務型政府則相反，是「公民本位」和「社會本位」。它的宗旨是為公民和社會服務，並由此承擔著服務的任務和責任。服務得好，就是好政府；服務不好，就要追究責任。為了保證能夠提供良好的服務並確實能夠追究責任，就必須規範。也就是說，納入法治的體系。
弄清了「何為本位」，也就明白了「該幹什麼」，這就是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，包括為市場主體提供服務。有個企業家說，我們都是靠改革開放和國家政策富起來的，但是積累一點資金也不容易。我們在下面，並不知道宏觀的情況，常常是看見別人賺錢也跟著投。如果一筆錢投進去，投到一半你才說不行了，我們損失大，國家損失也大。那麼，什麼多了，什麼少了，你能不能及時告訴我一聲？這就是政府該幹的事情了。這樣的事還有很多。比如規劃局就該做規劃，公安局就該管治安，發改委就該謀發展、搞改革，而不是一天到晚拿著一枚公章一支筆忙審批。有所不為才能有所為。有所不為，就是讓守法者感受不到政府的存在；有所為，就是讓違法者處處感受到政府的存在。
這其實也就是「正名」。名正則言順，剩下的事情也就順理成章。首先，政府的角色必須重新定位，不能再是「官老爺」或「包工頭」，而應該是「導航台」、「管理員」和「服務生」。其次，角色轉變了，態度也會變，即由「居高臨下」變成「笑臉相迎」，由「指手畫腳」變成「出謀劃策」，由「防範管制」變成「保駕護航」。第三，工作方式也得改變，不能再像過去那樣端坐在機關裡，批條子，蓋章子，讀文件，打哈哈，迎來送往，等因奉此，一杯茶，一支煙，一張報紙看半天。這就要制定服務標準，規範服務流程，構建服務模式，才能保障服務品質。最後，還必須設立評估組織，確定評估方法，完善評估體系，並建立激勵和約束的機制，以保證這個政府確實是規範化和服務型的。
毫無疑問，這樣的政府，就是現代意義上的政府，也是黨和人民希望建設的政府。難怪公民、企業和社會團體舉雙手贊成了。不少朋友都好心地建議，要我去訪問一些農民、市民和企業家，請他們現身說法，這樣就更有說服力。我說不必。因為我不可能遍訪全市。找幾個「代表人物」，人家會說那是「托兒」，不如沒有。人是理性的動物，有些事情只能訴諸理性。只要理性地看待問題，其實都能得出正確的結論。至於成都市是不是當真像他們所說的那樣做了，大約也只能請懷疑者自己來「眼見為實」。我是暗訪過的，發現情況確如其言，並無誇大不實。不足之處有沒有？肯定有。不滿之人有沒有？也肯定有。但是，建設「規範化服務型政府」這個大方向是對的，成都的市民和企業在總體上也是歡迎、贊同和擁護的。過去，他們和政府打交道，心發楚，嘴發軟，腿跑斷，腰彎酸，現在則理直氣壯地坐享其成，還可以品頭論足說三道四，能不拍手叫好嗎？
其實最大的受益者還是政府自己。因為只有當這個政府是「規範化」和「服務型」的時候，它才最能體現「立黨為公，執政為民」的宗旨，也才充分地是人民的政府。一個政府能夠實現自己的願望，這難道不是最大的效益？更何況，當這個政府在進行著觀念的轉變、職能的轉換、結構的調整和方法的更新時，它實際上也就在「自我再造」。再造是能獲得生機的。按照規範化和服務型的要求自我再造，就是人民政府增強活力永葆青春的「強本之方」。
三、讓我們蕩起雙槳
法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的
成都的「規範化服務型政府」是法治的，也是民主的。如果說「規範化」更多地具有法治意義（依法行政），那麼，「服務型」就表現出一種民主精神（為民服務）。民主並不就是選舉，就是投票，就是少數服從多數，它首先是「人民做主」。做主的既然是人民，服務的就肯定是政府。政府服務，是「人民做主」的邏輯結果。因此，一旦政府是民主的，它也就必須是服務型的。如果不是服務型的，那就不可能真正是民主的。
事實上，民主與法治有著不解之緣。歷史上的政體，無非君主和民主。君主口含天憲，「朕即法律」，乾綱獨斷，一手遮天，哪裡用得著「法制」，又怎麼可能是「法治」？所以，一個君主制的國家，一旦開始立法、立憲，那就意味著向民主制度的轉變；如果這個國家已經法制健全，依法治國，就連君王也要服從法律（王在法下），那它就可能是名義上的君主制國家，實際上的民主制國家。相反，如果有法不依，執法不公，違法亂紀，無法無天，不把法律放在眼裡，那就不大可能有什麼「民主」。就算有，也不充分。因此，法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的。
無獨有偶。成都的「基層民主政治建設」恰恰從規範政府開始，這就是「開放三會」。所謂「開放三會」，前面已經講過了，就是向群眾和公眾開放區（市）縣的黨委全委會、政府常務會和人大常委會。黨委全委會向黨員群眾開放，政府常務會和人大常委會向社會公眾開放。其中首先開放的，則是政府常務會。這是成都市新都區「基層民主政治建設」所做的第一件事。
這項改革的意義，一般都理解為「民主決策」和「科學決策」。這當然並不錯。「開放三會」，確有廣開言路、集思廣益的意義。但我以為，它和建設「規範化服務型政府」其實有異曲同工之妙，這就是規範。也就是說，建設「規範化服務型政府」和「開放三會」，其實都在「規範政府」，只不過前者是「硬規範」，後者是「軟規範」；前者是「用法律來規範」，後者是「用民主來規範」。
民主也能規範政府嗎？能。只要這個政府是民主的，民主對於它就是規範，而且在某種意義上還是更重要的規範。首先，人民政府本身就是民主的產物，它是在民主的框架下通過法定程序建立的；其次，用來規範政府的法律也是民主的產物，它是在民主的框架下通過法定程序設定的；第三，召開黨委全委會、政府常務會和人大常委會，本身就意味著決策必須民主，不能只由一個人或少數人說了算。因此，民主在事實上已經規範著政府。
這就有問題了。既然民主已經在規範著政府，又有什麼必要再做改革呢？這裡面其實有一個民主的規範如何落實的問題。我們知道，民主的規範是一種「軟規範」。公民的意志即所謂「民意」，是隱藏在法律、法規和法定程序當中的，並不能讓人一目瞭然地直接感覺到。這樣一來，當區（市）縣的黨委委員、政府成員和人大常委關起門來召開黨委全委會、政府常務會和人大常委會時，這些會議是否規範，是否能夠體現民意，就只有他們自己知道了。也就是說，在這種情況下，他們其實是「自己規範自己」。借用一個倫理學的名詞來說，就是「慎獨」。「慎獨」是不怎麼靠得住的，比較靠得住的是有眼睛「盯著」。這就需要「開放」，讓與會者直接感受到民主的監督。這時，民主的規範仍然是「軟規範」，主要是在心理上造成一種「規範感」，但份量卻不同。隱藏在法律、法規和法定程序當中的「軟規範」是「間接規範」，不一定能夠意識到；現在的「軟規範」卻是「直接規範」，不可能視而不見。
因此，適度開放三會，就有利於對政府的「民主規範」。值得注意的是「適度開放」這四個字。比方說，開放到哪一級，規模多大，能否電視直播，怎樣才能既廣納民意，又保證效率，所有這些，都必須也只能在實踐中加以解決。在這裡，重要的是實踐，空談是沒有用的。
其實，不但政府需要民主的規範，而且民主也需要法治的規範。民主是需要規範的。沒有規範的民主，弄不好就是「暴民政治」。這正是許多人的憂慮所在。憂慮是有道理的，解決的辦法則是依靠法治。因為民主可能失之狂熱，法治卻永遠訴諸理性。事實上，民主總是和法治血肉相連。民主的問題，往往就是法治的問題；民主建設的進程，也同時就是法治建設的進程。沒有法治保障的民主，不是失控流產，就是違背初衷。在這裡，我們高興地看到，新都區在試點改革時，始終把基層民主的建設納入法治的軌道，這就讓人欣慰。
就說全委票決和公推直選。
全委票決和公推直選都是為了解決領導幹部的民主任免問題。其中，全委票決是針對區（市）縣下屬局委辦負責人的，涉及「條條上」的幹部；公推直選則是針對鄉鎮領導幹部的，涉及「塊塊上」的幹部。這兩套辦法，我們在前面都已講過，不再贅述，這裡只討論一下程序問題。我們知道，對於法治和法治建設來說，程序是十分重要的問題，程序上的公正遠比實質上的正義重要。程序公正雖然並不能保障實質正義，但沒有程序的公正，實質正義就最終會流於一句空話。因此，新都區實行全委票決和公推直選以後，是不是當真選出了好幹部，或者由此產生的官員是不是就那麼稱心如意，既合黨心，又合民意，當然也很重要，但更重要的則是他們的程序是不是符合民主和法治的精神。
全委票決和公推直選都有一系列的程序。所謂「全委票決」，準確地說就是區（市）縣下屬局委辦負責人的產生辦法。它的程序大體上是這樣：當這些職位出缺時，上級組織部門應在全區（市）縣範圍內通過電視、報紙、廣播、網絡等媒體發表公告，公開徵集報名。如果報名人數達到4人或4人以上，就由區（市）縣組織的考評小組進行資格審查和組織考評，從中選出3人，進行民主推薦和組織考察。推薦和考察通過以後，即由黨委全委會投票表決，差額選出可以直接任命或依法向人大推薦的人選。
再說「公推直選」。所謂「公推直選」，即公開推薦，直接選舉。其程序簡單地說，就是當鄉鎮黨委書記職位出缺或者鄉鎮黨委換屆的時候，上級組織部門應在區（市）縣範圍內通過電視、報紙、廣播、網絡等媒體發表公告，符合條件的參選人可以通過個人自薦、聯名推薦和組織推薦三種方式報名；經過資格審查、實地調研和初步考察三個程序，進入公開推薦；公開推薦大會產生兩名候選人，經過組織考察進入直接選舉，在鄉鎮黨員大會上由全體與會黨員每人一票直接選舉產生黨委書記，報區（市）縣委批准。不過必須講清楚，公推直選僅限於產生鄉鎮黨委書記，不包括副書記（紀委書記）、委員和正副鄉鎮長。新任鄉鎮黨委書記當選後，如果適逢鄉鎮黨委或政府換屆，那麼，他可以提出副書記（紀委書記）、委員和正副鄉鎮長的建議名單，由區（市）縣委組織部進行民主推薦和組織考察。區（市）縣委同意後，副書記（紀委書記）和委員由鄉鎮黨員代表大會或黨員大會選舉產生，正副鄉鎮長則由鄉鎮黨委向人民代表大會主席團依法推薦，由人民代表大會選舉產生。
這裡面顯然有一系列環節。區（市）縣下屬局委辦負責人產生辦法的環節是：公開報名、資格審查、組織考評、民主推薦、組織考察、全委票決、直接任命或依法推薦。鄉鎮黨委書記和鄉鎮領導班子產生辦法的環節是：公開報名、資格審查、實地調研、初步考察、公開推薦、直接選舉、上級批准、書記提名、班子換屆。這些環節，我在前面的訪談中已經進行了追問，在後面的文章裡還要提出存疑。但有一點可以肯定，即它們總體上是符合民主和法治的精神的，其設計也慎之又慎，煞費苦心，可以商榷之處則必有苦衷。因此，我主張對此持積極支持和審慎樂觀態度。
實際上，這兩套辦法的環節雖多，程序也複雜，但緊要之處也就兩點，即「公開報名」和「差額選舉」。這兩條規定的意義不言而喻，就是為了保證領導幹部產生方式的公開、公正、公平，保證鄉鎮黨員和黨委委員的民主權利。因此，「新都方案」的精神是民主的。另一點也很重要，那就是這些程序的環節都很多。產生局委辦負責人也好，產生鄉鎮黨委書記也好，環節都是七個。這就讓人比較放心。我們知道，立法和選舉不同於行政。行政過程中，環節越少，效率越高。立法和選舉則相反，程序越多，效果越好。當然，這裡說的多和少，都有一個「度」，少不能少到草率馬虎，多不能多到議而不決。但程序複雜一點，環節多一點，是立法和選舉的基本原則。因此，「新都方案」的精神是法治的。
民主和法治確立，科學也就在其中了。這裡要說的是「民主測評」。民主測評要解決的，是對領導幹部進行考核監督的問題。其方案簡單地說，就是由一定數量的來自基層或者來自民間且具有一定代表性的非公務人員，組成一個具有一定權威性的臨時機構，在紀檢監察部門的監督公證下，按照一定的程序和項目，對區縣、鄉鎮和村的領導班子定期獨立進行考評。這裡面也有一系列的程序和程序性問題，關鍵則在於是否科學。我們知道，所謂「民主測評」，是對一定級別領導幹部工作業績和領導作風的評價，而且這個評價還要當場統計，公開宣佈。結果公佈後，領導幹部還要通過公開方式面對全體群眾進行自我剖析，提出整改措施。所以，這個評價如果不公正，不公平，不真實，不基本準確，就會違背測評的初衷，也會造成損害，比如打擊工作積極性、誤導今後的發展方向等等，因此必須慎重，更必須科學。
所謂「科學」，又包括幾個方面的要求。首先是要客觀公正，其次是要切實可行，再次是要合情合理，最後還要確有權威。現在看來，新都區在設計方案和進行試點的時候，已經盡可能地考慮了這些問題。比如2005年的民主測評大會，就是由1299人組成的。這個人數，大體上適宜。因為人數太少、範圍太窄、圈子太小，難以公正；人數太多又不易操作，千人規模是合適的。這就科學。
參加測評大會的這1299名「評委」，其實由三個方面的人士組成。其中一部分來自基層，即村和社區的支部書記、村委會和社區主任、部分生產合作社社長、機關幹部代表；一部分來自民間，即企業界代表、市區和農村一般群眾代表、無黨派人士代表、知名人士代表；還有一部分可謂「半官方人士」，即黨代會代表、人民代表和政協委員。「評委」來自基層和民間，是為了保證測評的民主性；邀請黨代表、人民代表和政協委員參加，則保證了測評的權威性。但不論他們是來自基層還是來自民間，或者是「半官方人士」，基本上都是「非公務人員」。即便有機關幹部的代表，也不是領導幹部。既有來自基層的代表，又有來自民間的代表，還有黨代表、人民代表和政協委員，這就具有了代表性。這正是為了保證測評的客觀、真實和公正。這也科學。
其他環節就不一一細說了。比如「臨時機構」，比如「監督公證」，比如「一定程序」、「獨立打分」和「定期考評」，其意義都一目瞭然。可以商榷的是「測評項目」。測評項目是否科學，也是至關重要的一環，我將在後面的文章裡進行討論。這裡要說的是，成都「基層民主政治建設」的四套辦法，總體上都體現了科學與法治的精神。這真令人高興。因為有了科學與法治，我們就有了確保民主進程健康發展的「不二法門」，也就有了把民主的小船推向前方的雙槳。
四、綠了芭蕉
為了共和國的長治久安，要讓盡可能多的人在盡可能多的時候參與到民主化的進程中來
不妨再來看看成都「基層民主政治建設」的四套辦法。
不難看出，這四套辦法有一個共同特點，就是讓盡可能多的人在盡可能多的時候參與到基層政治生活中來。開放三會是讓盡可能多的人來「議事」（參與決策），全委票決和公推直選是讓盡可能多的人來「選官」（選拔幹部），民主測評則是讓盡可能多的人來「評官」（考核幹部）。這四件事，參與的人數都比改革前多。多，又有什麼好處呢？最明顯的好處就是不容易腐敗，其次則是比較科學。所謂「集思廣益」，所謂「眾目睽睽」，所謂「大庭廣眾」，即此之謂。無疑，多數人的看法不一定就正確，多數人的選擇也不一定就準確，也會有看走眼的時候。但多數人看走眼總歸比少數人看走眼的可能性小，這就相對讓人放心。
實際上，所謂「民主」，在某種意義上就是「多數人的選擇」。民主當然並不簡單地等於「少數服從多數」，但沒有「多數人的選擇」，也就不會有民主。因此，開放三會、全委票決、公推直選和民主測評，就是要在現有的條件下，盡可能地做到民主決策、民主任免和民主監督。這是一種非常可貴的嘗試。
就說民主測評。剛才說過，多數人選出來的幹部並不一定就保險，就靠得住。就算當時選准了，後來也可能會變。即便是好幹部，為人民群眾做了好事，也要有人來評價和肯定。這就要考核，也要監督。這件事，以前是由組織部和紀檢委來做的，今後也仍然要由他們來做。但組織部和紀檢委的眼睛再亮，也有限。這就不妨在有條件的時候和地方，用適當的方式邀請人民群眾或者他們的代表來幫忙。群眾的眼睛是雪亮的。立黨為公，執政為民，萬人喝彩；貪污腐敗，違法亂紀，千夫所指。這樣一來，為人民服務的幹部就會得到人民群眾的充分肯定，得到人民群眾肯定的幹部則會更好地為人民服務。顯然，這種考核方式和輿論力量，有可能在基層的政治生活中形成良好導向和良性循環。
何況新都區在改革試點時，還嘗試著明確了黨員群眾的質詢權和罷免權。黨員有權對本鄉鎮黨委進行詢問。如果對方不答覆，或者對答覆結果不滿意，可以質詢。對那些有嚴重問題（比如思想素質差，違法亂紀；責任心不強，長期履職不到位；作風簡單粗暴，嚴重傷害大多數群眾利益；管理決策嚴重失誤，造成重大損失）的黨委書記，還可以提請罷免。當然，這裡面也有一系列的規定和程序，並不是動不動就可以詢問、質詢、罷免的。但不管怎麼說，基層民主權利的運用已不限於「任」，還包括「免」了。也就是說，群眾能夠把鄉鎮黨委書記「選上去」，也能夠在換屆時把他「選下去」，或者在任期內把他「罷免了」。這是一整套完整的民主程序。
當然，開放三會、全委票決、公推直選和民主測評，是有區別的。開放三會的改革著眼點主要在「由內而外」，全委票決的改革著眼點主要在「由少而多」，公推直選和民主測評的改革著眼點主要在「由官而民」。也就是說，開放三會的改革方向，是由不公開決策變成公開決策；全委票決的改革方向，是由少數人「選官」變成多數人「選官」；公推直選和民主測評則是由「官選官」、「官評官」變成「民選官」、「民評官」。一則著眼於「內外」（公開不公開），一則著眼於「多寡」（少數與多數），一則著眼於「官民」（官方與民間、上級與基層），真可謂多層面多角度立體式的改革。
其實這三個方面是有關聯的。實際上，只要堅持「多數人選擇」的原則，就一定會「由少而多」，也一定會「由內而外」、「由官而民」。因為「官」總是少數，「圈內」和「上級」也總是少數；而「民」（群眾、民間、基層、下級）一旦參與進來，不管進來多少，「門窗」便都不再關得住。從這個意義上講，民主政治必定是公開和透明的政治。反過來也一樣。只要政治生活真正是公開透明的，就一定面向大眾，也一定面向基層。因此，民主政治建設必自基層始。
事實上，成都在進行基層的制度完善和政治建設時，所有的嘗試，全部都在區縣和區縣以下展開和進行，其中有的涉及區縣一級，有的僅限於鄉鎮和村。區縣做的，鄉鎮一般都做，如民主測評；鄉鎮做的，有些事情區縣就不做了，如公推直選。所以是「基層民主」。
基層其實是很重要的，因為基層是基礎。我們中國是一個幅員遼闊人口眾多的多民族國家，從中央到地方有多個層級。在這樣一個國家執政，不能不看重地方，注重基層。這就好比一座高樓大廈，越是高聳入雲，就越是要打好地基。基礎不牢，地動山搖，必須著力夯實。
成都所做的一切，意義正在於此。比如公推直選，就用心良苦。公推直選是僅限於鄉鎮黨委書記的。鄉鎮黨委書記的產生方式，過去的常規做法是上級黨委提名，代表大會選舉。這種做法，既體現了「黨管幹部」的原則，又體現了「黨內民主」的原則，從理論上講並無不妥之處，從實際上看也並非問題成堆。那又為什麼要改革？依我看，恐怕就是為了更好地體現這兩個原則。我們知道，所謂「公推直選」，是由兩個環節構成的，即「公開推薦」和「直接選舉」。公開推薦並非不要上級黨委的領導，只不過領導的方式由「指定」變成了「指導」。鄉鎮黨委書記也和過去一樣，仍然是選舉產生，只不過由「間接選舉」（代表大會選舉）變成了「直接選舉」（黨員大會選舉）。所以，這種改革，不是「改變」，而是「完善」，或者說，改善。
那麼，這種「改善」又有什麼意義呢？竊以為意義很是不小。比如「指定」變成「指導」，表面上看只不過一字之差，其實卻是執政方式的高明轉變。因為相對「指定」而言，「指導」的成本更低，風險更小，效益更大。我們知道，執政即掌握領導權。領導是幹什麼的？掌握方向，把握時機，制定政策，決定方針，並不需要事事都親力親為。至少，用不著連鄉鎮黨委書記這樣的幹部，也要由上級指定。當然，鄉鎮黨委書記也是領導幹部，領導幹部的選拔確實應該慎之又慎。如果用人不當，雖非後患無窮，也是麻煩不少。然而惟其如此，才應該採取更為保險的辦法，這就是讓基層幫助上級、黨員幫助黨委來選。鄉鎮黨委書記是直接和人民群眾打交道的，是所謂「親民之官」。他的一舉一動、一言一行，群眾都看在眼裡，記在心裡。也就是說，群眾對他們，很可能比上級黨委更熟悉。讓廣大群眾和熟悉的人幫助上級黨委來選拔，來考核，是不是更靠得住些？如果更靠得住，豈不是成本更低風險更小？成本更低風險更小，豈不是就意味著效益更大？至少，在實行鄉鎮黨委書記公推直選的地方，幹部還是黨委在管，但管得更加輕鬆自如；書記還是黨員在選，但選得更加放心踏實。群眾放心，上級放手，豈非長袖善舞？放心而不放縱，放手而不放任，豈非游刃有餘？
何況還有另一種無形效益，這就是提高了執政黨的威望。何以言之？因為鄉鎮黨委書記的公推直選，表明執政黨對群眾有信任對自己有信心。有信心就敢公開推薦，有信任就敢直接選舉。當然，這種方式，只能僅限於鄉鎮黨委書記的產生，超過這個範圍就不合適，原因以後再說。但必須指出，區縣和區縣以上黨委書記的產生，雖不宜像鄉鎮黨委書記那樣直接選舉，卻仍然可以借鑒公推直選的某些做法，尤其可以而且應該發揚其中的民主精神。民主是一種制度，更是一種觀念。做法可以各異，精神卻是一致的。這就叫「事不同而理同」。
我說的這種無形效益也是有例可證的。最近，有一家規模很大、很有影響的民營企業選擇在新都區投資，原因是新都區鄉鎮的干群關係特別好。許多地方的農民都對鄉鎮幹部敬而遠之，新都區的農民卻幫黨委書記說話。為什麼呢？就因為書記是他們自己選出來的，是「我們的書記」。其實，這正是民主的精髓所在。什麼是「民主」？「民主」是針對「君主」而言的。君主制的本質是「主權在君，君權神授」，民主制的本質是「主權在民，政權民授」。我們是人民共和國，我們也是「主權在民，政權民授」的。但我們又是一個君主制歷史漫長，民主制經驗不足的國家，基層民眾對於民主仍不乏陌生感。因此，有必要讓他們實實在在地感受「主權在民，政權民授」的民主精髓，實實在在地感受到自己確實是在當家做主。只有當他們有了這些實實在在的切身感受時，他們才會對民主充滿信心，才會和執政黨、和政府休戚與共，血肉相連。所以，多一些「我們的書記」、「我們的鎮長」，既有利於政權的穩固，又有利於民主的進程，豈非利國利民？
顯然，鄉鎮黨委書記的公推直選不是「為改革而改革」。同樣，它也不是「換湯不換藥」。表面上看，它不過是執政黨基層領導幹部產生方式的小小變動，只能算是「稍微動了一下」（微調）。但是，這「稍微一動」卻產生了質的變化，這就是由「官選官」變成了「民選官」。官選和民選究竟有多大區別？是不是所有的「官」都非得民選不可？這自然可以討論。但是第一，民主無論採取何種方式，其中必有「民選」環節。第二，中國的政治體制改革只能積極穩妥地進行，中國的民主進程也只能有序前進，但必須有人邁出第一步，哪怕只是一小步。邁出這一小步，和一步都不邁，其差別不可以道里計。所以，這小小的變動便有大大的價值，即「萬里長征第一步」。其他做法的意義，也如此。
這就產生了一個問題：真的非改不可嗎？
不可否認，人類都是有惰性的。一件事情，一種制度，如果不到「非改不可」的地步，幾乎沒有人願意改變。改變，或者說變革、改革，是有成本的，也是有代價和風險的，因此要慎重。但慎重不等於盲目樂觀，也不等於按兵不動。長治久安須從長計議，從長計議須未雨綢繆。有些事情，如果認準了是要做要改的，那麼，長痛不如短痛，晚做不如早做。如果一定要等到「非改不可」的時候再來改，只怕是成本更高，風險更大，損失更慘重。
政治文明的建設，民主制度的健全，就是一件認準了要做的事情。這是世界的潮流，人民的願望，也是執政黨的選擇。因此，就應該在有條件的時候和地方一點一滴地做起。問題不在於做多少，而在於做不做。做，就有希望，也就會有成效。即便做錯了，也能吸取教訓，總比一個石頭都不摸的好。
何況民主化正如城鄉一體化，是目標也是過程。這個過程很可能「路漫漫其修遠兮」，必須孜孜以求，鍥而不捨，很需要「從我做起，從現在做起」。事實上，要建設社會主義民主，任務很多，其中就包括國民素質的提高和民主意識的建立。如何建立？怎樣提高？空談是沒有用的，爭論就更沒有用。唯一有用的辦法，就是讓每一個國民都親身參與民主政治的建設，從而讓民主意識深入人心。民主是要訓練的，也是要實踐的。它不是少數人的事，而是全民的事。沒有全體民眾的積極參與，民主化就是一句空話。同樣，只有當民主意識滲透到每個國民的骨血之中時，這個國家才可能是充分民主的，也才可能是真正穩定的。這就要讓盡可能多的人在盡可能多的時候參與到民主化的過程中來，這是共和國長治久安的「固本之計」。成都之所作所為，正是體現了這兩個「盡可能多」。從這個意義上講，也可以說是「非做不可」。
實際上，只要大家都像成都這樣不嫌跬步，不棄涓流，從點點滴滴做起，國民的政治素質就會提高，社會的民主意識就會增強，執政黨的地位就會鞏固，共和國的長治久安就有了堅實的基礎。這是一個雙效益。
五、一劍下青城
沒有農民的幸福，人民的幸福就是一句空話
成都的故事是齊頭並進的。就在「再造生機」和「夯實基礎」的同時，他們也在「突出重圍」。或者說，在依靠科學來解決難題。這裡說的「科學」，就是「科學發展觀」；這裡說的「難題」，則是「三農問題」。
農村、農民、農業，號稱「三農」。「三農」成為「問題」，由來已久，人言人畏，堪稱「老大難」。辦法也不是沒有想過，效果也不是完全沒有，但多半治標不治本，剪不斷理還亂。因此這一回，成都市委、市政府便希望能夠標本兼治，從根本上解決問題。而且，他們還找到了實現這一目標的方式。這個方式，我戲稱為「一劍下青城」。
什麼劍？城鄉一體化。
城鄉一體化是一把「劍」嗎？這把「劍」能破解歷史難題，將「三農」頑症的病因一一解除，見血封喉，斬草除根嗎？這就要研究「劍器」，要研究「劍法」，更要研究「對手」。也就是說，要弄清「三農」為什麼成為「問題」。
所謂「三農問題」，簡單地說，就是有名的那三句話：「農村真窮，農民真苦，農業真危險。」那麼，農村為什麼窮，農民為什麼苦，農業為什麼危險？說到底，就是因為城鄉關係割裂，城鄉二元對立。我們知道，城市和農村，是人類生存的兩種社區，也是人類發展的兩大空間。如果這兩個發展空間形成良性互動，兩種生存社區成為自由選擇，那就不會有什麼問題。不幸的是，由於眾所周知的原因，在過去相當長一段時間內，我們國家的城市和農村被人為地硬性分隔和對立起來。城鄉有如天壤，工農形同路人，機會不均，起點不一，待遇不等，收入不齊，資金、技術、現代文明流向農村難於蜀道，農民要變成市民簡直就是一步登天。人，無法往高處走；水，不能往低處流。在這種情況下，城市越發展，農村就越窮，農民就越苦，農業就越成問題。
然而城市是不能不發展的。城市是現代化的載體，城市化是現代化的標誌。現在全世界的城市化率已經超過50％，發達國家的城市化率更在65％以上。我們國家呢？卻連40％都不到，而且還是標準不高的城市化。就連成都這樣的經濟相對發達地區，城市化率在2001年也只有％。這又如何實現全面建設小康社會的目標？
因此不難預料，今後近20年間將是中國快速實現城市化的時期。這實在讓人「一則以喜，一則以憂」。如果城鄉二元結構不變，城市化進程的提速，對於原本就貧窮落後的農村而言無異於雪上加霜。因為按照習慣的做法，許多地方幾乎一定會憑借城市管理農村的權力，用平調侵佔農村資源的辦法來加快城市建設，最終造成農村經濟的崩潰和社會的動亂。這並不是危言聳聽、杞人憂天。事實上，某些令人擔憂的現象已經出現。比方說，低償征地，農民入不敷出；大拆大建，貧民流離失所；一城兩制，導致社會矛盾；貧富懸殊，引發諸多問題。當然，這不能怪罪於城市化，它們也不是城市化本身的過錯，然而卻是城市化進程中必須解決的問題。解決不好，後患無窮。
於是我們就走到了十字街頭。一方面，城市不能不發展；另一方面，城市越是發展，「三農」就越成為問題。這就兩難。何去何從，頗費思量。
成都思考的結論，是必須樹立和落實科學發展觀。
所謂「科學發展觀」，就是不能不發展，也不能亂發展。比方說，無序開發，重複建設，破壞生態，透支資源，把農村、農民、農業當做城市化的包袱甚至盤剝對象。總而言之，殺貧濟富，殺雞取卵，得不償失，寅吃卯糧。這樣一種所謂「發展」，就算達到了城市化的某些指標，又於國於民何利？
顯然，這裡有一個「為什麼要發展」的問題。我們為什麼一定要發展呢？因為「發展才是硬道理」。那麼，為什麼只有發展才是硬道理呢？因為只有發展才能使國家富強，人民幸福，其中就包括廣大農村和廣大農民。因此，但凡犧牲農村、拋棄農民、破壞農業的「發展」，必定是「亂發展」，因為它與發展的初衷相悖，與發展的道理不符。
城市化也一樣。
正如有各種各樣的「發展理念」，也有各種各樣的「城市化主張」。有人就認為城市化是城市的事，和農村沒有關係。如果有關係，那也只是從農村攫取更多的利益，開採更多的資源。這種主張，正是沒有弄清楚那個「為什麼」。我們為什麼要加快城市化的進程呢？難道是為了城市更繁榮，農村更落後，市民更富裕，農民更貧窮嗎？否！我們加快城市化的進程，恰恰是為了實現「共同富裕」的目的，「共同繁榮」的目標，是為了城市和農村同發展，共繁榮。那麼，我們又有什麼理由把農村、農民、農業拋下不管，甚至惡意搾取呢？豈有此理麼！
看來，問題的關鍵不在「要不要城市化」，而在「什麼樣的城市化」。選項其實也只有兩種。一種是把城市化僅僅看做城市自己的事情，置廣大農村於不顧，甚至置廣大農村於死地。另一種是把城市化看做城市和農村共同的事情，而且是破解二元結構，解決「三農」問題，實現城鄉同步發展共享文明的天賜良機。前者無妨稱之為「非一體化的城市化」，後者則是「一體化的城市化」。成都選擇的是後者，因此它主張「統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化」。
這個表述是經過了反覆推敲的。他們起先也曾提過「統籌城鄉經濟社會發展，加快城市化進程」，但很快修正為「統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化」。這裡的重要改動，是將「城市化」改為「城鄉一體化」。我沒有向他們討教過這個問題。但據我猜測，這樣修改，是因為「城市化」有兼顧農村（一體化）和不顧農村（非一體化）兩種可能，而「城鄉一體化」則旗幟鮮明地表示，必須把城市和農村看做一個整體，利用城市化的機遇同時實現城市和農村的現代化。
然而仍然引起了爭議。
爭議之一，是認為只有進入城市化的最高階段，才可能實現城鄉一體化。這個階段，東部沿海地區都沒達到，成都這樣一個西部城市怎麼能做？爭議之二，是認為如果要搞城鄉一體化，你那麼多農村怎麼辦？農村丘區和山區窮得叮噹響，怎麼能搞？爭議之三，則認為城鄉一體化，就是要把農村都變成「水泥森林」，高樓林立，煙塵四起，暗無天日。因此，提出爭議的人表示反對。
這可能是有點望文生義或者咬文嚼字了。城鄉一體，並不等於「城鄉一律」，或「城鄉一統」、「城鄉一樣」。城市和農村仍然是有差別、有個性的。但差別不等於歧視，個性不等於排斥，更不等於必須一個繁榮發達，一個貧窮落後。事實上，城鄉一體化首先是把城市和農村看做一個應該也可以共同發展的整體。既然是「看做」，就不會都變成「水泥森林」；既然是「整體」，就一定是「多樣統一」。如果說有什麼「一樣」，那也只能是機會的均等、人格的平等和待遇的對等。
其實，即便實現了城鄉一體化的目標，農村也仍然是農村，農業也仍然是農業，農民也仍然是農民，但已「脫胎換骨」，即「現代化」。實際上，城鄉一體化的要義，既在於「一體」，更在於「化」。化，是過程，也是目標。這個目標，就是城市和農村的共同繁榮；這個過程，就是城市和農村的共同發展。也就是說，正因為農村山區窮得叮噹響，才要搞城鄉一體化。如果城鄉早就一樣富裕了，搞它做什麼？進入城市化最高階段再來搞也是不行的。既然是「化」，那就有一個過程。這個過程，可能還很漫長。如果一定要等那個時候才來「化」，你來得及嗎？如果城市和農村不能從一開始就共同發展，到時候你還「化」得了嗎？
更何況這是一個千載難逢的歷史機遇。都說「三農」問題是頑症。既然是頑症，那麼你要破解，就總要有借助力量才行。城市化就是一種很好的借助力量。按照社會發展規律，當人均收入超過1000美金，城市化率在30%~70%時，就是城市快速發展的時期。在這個時期，我們應該也有可能做到「工業反哺農業，城市支持農村」。我們知道，城市化的主要推動力量是工業化，是服務業。就中國國情而言，這兩股力量將在較長時期內交織在一起，共同推動城市化。其結果是什麼呢？是城鎮就業規模擴大，農村勞動力轉移增多，城鄉之間的關聯度加強。抓住機遇，順應規律，統籌城鄉，不正是時候嗎？
不過，城市化畢竟是一把雙刃劍。一些專家、學者包括官員對城市化、工業化有偏見，就因為我們曾經「劍走偏鋒」。可見，僅僅研究「劍器」還不夠，還要研究「劍法」。也就是說，怎樣推進城鄉一體化。
成都的「劍法」，他們自己概括為「六句話」、「三大工程」和「三個集中」，有媒體稱之為「三三見六」。這裡面的文章就多了，只能勾勒一個輪廓。首先，城鄉一體化需要一個空間載體。當前情況下最合適的載體除中心城區外，就是縣城和有條件的區域中心鎮，因此應該以它們為重點。既然是「以縣城和有條件的區域中心鎮為重點」，那就要按照城鄉一體化的要求做好規劃，把廣大農村納入城市總體規劃、土地利用規劃和產業發展規劃的範疇，以便統領全局，依法行政。這就叫「以規劃為龍頭和基礎」。但是，如果只有理想藍圖，沒有發展動力，城鄉一體化就會淪為一句空話，因此要「以產業發展為支撐」。要發展產業，就要配置資源。要合理有效地配置資源，就要最大限度地發揮市場的作用，並為此建立相應的機制。這是城鄉一體化的樞機所在，因此要「以形成市場化配置資源的機制為關鍵」。機制是關鍵，政策是保證。因此必須創新體制，完善政策，這就叫「以政策配套為保障」。最後，城鄉一體化的實質，是提高城市文明的普及率，在現代化的意義上實現農民身份的轉變。這是目的，也是目標，於是有了最後一句話：「以轉變農民生產生活方式為著眼點和落腳點。」
最後這句話其實意味深長。沒有這句話，就無以區別「一體化的城市化」和「非一體化的城市化」，也無以體現「立黨為公，執政為民」的宗旨。正如前面所強調的，發展也好，城市化也好，城鄉一體化也好，破解「三農」難題也好，歸根結底，就是為了國家的富強、人民的幸福。人民的幸福，是要由一個個具體的活生生的公民的幸福來體現的。公民既包括市民，更包括農民。中國是一個農村人口佔多數的國家。沒有農民的幸福，人民的幸福同樣是一句空話。
於是又有了「三大重點工程」，即農業產業化經營、農村扶貧開發工作和農村發展環境建設。很明顯，這三大工程全部都是針對農村、農民和農業的。「三個集中」也一樣。所謂「三個集中」，即工業向集中發展區集中，農用耕地向規模經營集中，農民向城鎮集中。其基本思路，就是要把農民從土地上解放出來，通過集約經營和轉變身份幫助農民脫貧致富。惟其如此，才要以縣城和有條件的區域中心鎮為重點，才要以規劃為龍頭和基礎，才要以產業發展為支撐，才要以形成市場化配置資源的機制為關鍵，才要以政策配套為保障。
如此看來，這一套「劍法」可謂環環相扣步步為營，既有「防身術」，又有「突破口」。開個玩笑，無妨借用成都境內青城山，戲名之曰「青城訣」。
六、疑問與憂慮
有缺陷的前進仍然是前進，再完美的停滯也是後退
成都靠著「六句話」、「三大工程」和「三個集中」這套「劍法」，一路舞將過去，雖非所向披靡，也是初見成效。不過實話實說，我可是自始至終也沒弄明白他們的「劍」是怎麼「舞」的。畢竟，我不是「武林中人」，只能鸚鵡學舌般將那「青城訣」念了一遍。除此之外，就是「眼花繚亂」。
不過有一點總算是弄明白了，那就是推進城鄉一體化有兩大難題，一是「人往哪裡去」，二是「錢從哪兒來」。我們知道，統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化，直接的動因就是要解決「三農」問題。「三農」成為問題，原因是城鄉二元結構，癥結則是地少人多，因此必須「精簡農民」。這才有了「三個集中」，包括「農用耕地向規模經營集中」，也叫「土地向經營者集中」。土地向經營者集中以後，由於是規模經營，農民就從土地上「解放」出來了，或者說，「富餘」出來了。這就有了第一個問題：「人往哪裡去？」這個問題解決得好，農民就是「解放」。解決得不好，弄出許多「務農無地，就業無崗，低保無份」的「三無」農民，那就是「富餘」，甚至是「多餘」。這就違背了推進城鄉一體化的初衷。
於是就有了「農民向城鎮集中」，有了「工業向集中發展區集中」，有了「以產業發展為支撐」，以及「以規劃為龍頭和基礎」和「以形成市場化配置資源的機制為關鍵」，這些都是為了解決「人往哪裡去」的問題。人往哪裡去？不能留在農村，只能「向城鎮集中」。集中以後，要有出路，要有就業機會，就必須發展第二、第三產業，因此要「以產業發展為支撐」。產業要發展，又有兩個條件，一是成本要降低，這就要「工業向集中發展區集中」；二是競爭要公平，這就要「形成市場化配置資源的機制」。不過，農民向城鎮集中也好，工業向園區集中也好，都必須做好規劃，所以要「以規劃為龍頭和基礎」。
但是說一千道一萬，做這些事都要錢，沒有錢那是萬萬不能的。這就有了第二個問題：「錢從哪兒來？」這事我請教過許多人，包括曾任市委政策研究室主任、現任大邑縣委書記的蔡亦如。蔡亦如幫我算過一筆具體的小賬。他說雙流縣文新花園成本是每平方米700元，農民只出500元，政府補貼200元。農民的錢從拆遷安置和青苗補償的費用裡來，問題不大。開發商也有10%的利潤，屬於微利，但是不打廣告，沒有風險，銷售成本和管理成本都低。這個方案的特點，是農民買得起，政府給得起，開發商也有利可圖。當然，一個縣政府，拿個幾千萬還是心痛。農民也可以請建築公司自己建，拿多少錢出來都是自己說了算，但規劃和監管是統一的。不過蔡亦如也承認，反正不管什麼模式都要錢。「錢從哪兒來」始終是個問題。
成都市委、市政府認為，解決「錢從哪兒來」的問題，主要還得靠市場。一方面是財政扶持，另一方面要形成市場化的機制，也就是在經濟上必須要走可持續發展的道路。必須要有一個融資平台，能夠把資金籌進來，運轉好，又不給今後留過重的負擔，這就要點本事。具體地說，就是要「經營城市」。當然，城市本身是不可經營的，但城市裡面有很多東西可以經營。比如打造一個公司，通過銀行來籌集資金，進行市場化運作，利用成都的城市品牌和城市形象，以及人居環境的不斷改善和提升，把土地用起來，按照規劃來實施。將來土地升值了，賣出去，除了還貸甚至還可以再賺一點。只要形成這個機制，就可以良性循環。他們的想法大概就是這樣。我這人沒有經濟頭腦，算不過賬來。這套辦法是否可行，坦率地說弄不清楚，還是留給懂行的人討論吧！
其實，「錢」的事很不簡單。不但有「錢從哪兒來」的問題，還有「錢往哪裡去」的問題。所謂「錢往哪裡去」，一是用來幹什麼，是投資，還是揮霍，或者是進了私人的腰包？二是即便投資，也有一個決策是否正確的問題。這就又產生了兩個問題，即「錢怎麼用」和「錢怎麼管」。這兩個問題在基層又尤其重要。如果說高層（省、市）、中層（區、縣）主要考慮「錢從哪兒來」和「錢往哪裡去」，那麼，基層（鄉、鎮、村）就必須重點考慮「錢怎麼用」和「錢怎麼管」。因為在這兩個方面特別容易出問題。青羊區委副書記、常務副區長楊林興給我講過這件事。他說以前村上都是會計、出納一肩挑，這就不大說得清楚。現在的辦法是「村級財務街道代管制」。也就是說，村裡集體經濟組織的收入，包括上級的撥款，都由街道代管，說白一點就是街道充當會計，村委會只是出納，這就從制度上防止了腐敗，也解決了「錢怎麼用」和「錢怎麼管」的問題。
楊林興是在談城鄉一體化的時候說起這件事的。這就引起了我的注意。因為我發現城鄉一體化並不僅僅是一個發展的問題、經濟的問題，或者「三農」的問題，其中也有政治的問題。比如青羊區的「村級財務街道代管制」，原本是要解決城鄉一體化過程中「錢怎麼用」和「錢怎麼管」的問題，卻在不經意間設計出一個可以防止腐敗的制度，這可真是妙不可言。
實際上經濟和政治總是難解難分，經濟體制的改革必然會引起政治體制的改革。所以「成都方式」的三個方面和三個環節是融為一體的。那麼，在基層民主政治建設方面，又有什麼需要關注的問題呢？
問題比較複雜的是「公推直選」。
我們知道，公推直選包括兩個環節，即「公開推薦」和「直接選舉」，其中最重要也最容易引起爭議的是「直接選舉」。其實，這是一個不完整的表述，完整的表述應該是「直接差額選舉」。顯然，這裡面又有兩個環節，即「直接」與「差額」。這也是這項改革的緊要之處。「差額」是沒有問題的。在這項改革中，如果「選舉而不差額」（等額選舉），哪怕是「直接選舉」，也失去了改革的意義，違背了改革的初衷，而且還會有問題。什麼問題呢？那就是「公開推薦大會」（我主張簡稱為「公推會」，或命名為「推薦委員會」，簡稱「推委會」）變成了實際上的選舉機構。這就既違背了「黨管幹部」的原則，又違背了「黨內民主」的原則。要知道，這個「公推會」，既非上級黨委，又有黨外人士參與，豈能越俎代庖實質上指定書記？因此，「公推會」（公開推薦大會）絕不能變成一個事實上的權力機關，即不能只產生一個正式候選人。這樣一來，鄉鎮黨委書記的選舉就只能差額，不能等額了。所以「差額」無問題。
有問題的是「直接選舉」。我們知道，民主有兩種方式，即「直接民主」和「間接民主」。直接民主只適宜於「小國寡民」的地區，大國就只能實行間接民主，這是屢試不爽的基本規律和基本原則。我國是一個大國，幅員遼闊，人口眾多，因此我國在總體上只能實行間接民主制度，但不排除在鄉鎮這樣的範圍內試行直接民主。直接民主有什麼好處呢？好處就在於能夠讓基層民眾實實在在地參與到民主建設的進程中來，實實在在地感覺到自己是在「當家做主」，從而獲得一種「主人翁的感覺」，也增加了一份責任感。另外，基層直接民主是「熟悉的人選擇熟悉的人」、「熟悉的人監督熟悉的人」，這就有可能比讓不熟悉的人來選擇和監督好。顯然，這裡的關鍵是範圍的大小。比如村，就沒有必要間接選舉；區縣和區縣以上，就不能直接選舉；鄉鎮，則不妨兩制並存。
新都區的做法就是「兩制並存」，即鄉鎮黨委書記直接選舉，正副鄉鎮長間接選舉（鄉鎮黨委向人大主席團依法推薦，人民代表大會選舉），副書記（紀委書記）和委員或者間接選舉（黨員代表大會選舉），或者直接選舉（黨員大會選舉）。他們這樣設計可能有兩種原因，或者是想比較一下兩種選舉辦法的優劣，或者是有些問題解決不了，只能如此。
直接選舉在法理上有問題，在實際中也有麻煩。熟悉的人選熟悉的人，有好處也有弊端。好處就是熟悉情況，弊端則很多，比如抹不開情面、搞宗族關係、拉幫結派、公報私仇，等等。不要過分誇大「熟人選熟人」的意義，也不要過分誇大「民選官」的意義。官選和民選究竟有多大區別？是不是所有的「官」都非得民選不可？對後一個問題，我的回答是否定的。事實上成都的改革也不是所有的幹部都「民選」，區（市）縣下屬局委辦負責人就是「官選」，只不過參加選擇的人變多了，從常委會變成了全委會。被選擇的人也變多了，由等額變成了差額。這就既合理，又合法，還有效。這種實事求是的態度值得肯定。
實際上，「官選官」未必就不好，「民選官」也未必就好。應該承認，目前基層黨員尤其是農村黨員的素質還有待提高，他們未必就比區（市）縣黨委和組織部看得準，也未必就比「參加公開推薦大會的人」（我主張簡稱為「公推人」，或命名為「推委會委員」，簡稱「推委」）看得準。但是有選舉權的是他們。這就完全有「選人不准」、「用人不當」的可能。
所以，問題並不完全在於「誰選誰」，更在於「怎麼選」。成都市在進行這項改革時顯然考慮到了這一點，因此他們為鄉鎮黨委書記和領導班子的產生設計了一整套程序，其中環節環環相扣，步步為營，可謂千方百計，慎之又慎。然而智者千慮，難免一失。比方說，《試行辦法》規定，參選者報名的方式有三種：個人自薦、聯名推薦和組織推薦。這在法理上沒有問題，現實中也有意義，那就是如果個人自薦和聯名推薦的人選不當或不理想，還可以通過組織推薦的辦法來彌補。但這樣一來就又產生了一個新的問題，那就是上級黨委和組織部必須把握好分寸。如果把握不當，就會挫傷基層黨員和群眾參與民主建設的積極性，甚至導致改革試驗實質性流產。管也不是，不管也不是，這就兩難。
其實任何方案都是雙刃劍，有其利必有其弊。比如新任鄉鎮黨委書記當選後，如果適逢鄉鎮黨委或政府換屆，就可以提出副書記（紀委書記）、委員和正副鄉鎮長的建議名單，由區（市）縣委組織部進行民主推薦和組織考察，然後依法或依照黨章選舉產生。這在民間，被戲稱為「組閣權」，準確的說法是「提名權」、「推薦權」或「建議權」。這樣做的好處，是比較容易保證鄉鎮領導班子的安定團結，保證他們能夠齊心協力帶領群眾謀發展、奔小康；弊端則是有可能拉幫結派，結黨營私，把鄉鎮變成一個針插不進水潑不進的「小獨立王國」。
總之，在成都市的「基層民主政治建設」中，意義最大的是公推直選，問題最複雜的也是公推直選，不可不小心謹慎。但我認為，這些問題都是前進中的問題，改革中的問題。改革有如逆水行舟，不進則退，因此只能堅持，不能退縮。要知道，有缺陷的前進仍然是前進，再完美的停滯也是倒退。
除了上述疑問外，也還有一些憂慮。比方說，儘管成都市委、市政府一再強調，城鄉一體化要全面推進，但不遍地開花，條件不成熟就先不要動。但會不會有人把它當做另一種「政績工程」，不顧實際，強行推進？在推進的過程中，會不會有人為了所謂的「統一規劃」，或者為了盡快「出成果，見成效」，打著「三個集中」的旗號將原本相對富裕的農民也強行拆遷，或者打著解決農民福利問題的旗號大量借貸中飽私囊？同樣，會不會有人把「規範化服務型政府」也當做另一種「政績工程」，在沒有必要或沒有條件的地方勞民傷財地大蓋「政務中心」或者「服務中心」？還有，由於我們的基層民主政治建設還處於初級階段，國民素質還有待提高，會不會出現「賄選」或「變相賄選」現象？這都是值得警惕的。這些問題不注意，他們的改革就很難立於不敗之地。那麼，成都會注意到嗎？
我希望聽到肯定的回答。
七、成都方式
道路確定之後，方式就是成敗的關鍵
2005年10月1日，成都市委，李春城的辦公室。
在國慶節這天見到四川省委常委、成都市委書記李春城，有一點趕巧了的意思。但這並不是刻意的安排，只不過我正好準備要離開成都，李春城又剛好這天有空，於是約我一起過節。
在互道節日問候以後，我們開始漫談。
作為主人，李春城首先表示歡迎和歉意。他說，你來成都兩個多月了，我們也沒有盡到地主之誼，一切靠你自力更生，不知道都有些什麼困難沒有？
我說，謝謝春城書記！困難倒沒什麼，有的話也可以自己克服。成都是個好地方，花團錦簇，香飄四野，美不勝收。可惜我一頭扎進你們做的那些事情，有點「不知有漢，無論魏晉」。如果不是接到今天的邀請，還真不知道過節了。
李春城說，看來中天先生對我們的工作還有點興趣。
我說，不是有點興趣，而是很有興趣。這些年你們做的事，我越琢磨就越是覺得有意思。這些事情表面上看好像是孤立的，實際上卻有關聯，而且蘊含著普遍規律和普適價值，這就是科學、民主與法治。因此我打算把你們的探索和經驗總結出來，並且命名為「成都方式」。
李春城說，不知道為什麼會有這樣的想法？
我說，想法也不是一下子就產生的。這裡面有一個過程。記得去年春天，在龍泉驛桃花故里，你對我說，你們已經正式全面開始了「統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化」的進程。當時我其實是並不在意的。
李春城問，為什麼？
我說，我又不是「三農問題」專家，管不了那麼多。
李春城又問，現在怎麼就有興趣了呢？
我說，也有三個原因。第一，就是發現你們並不是只做了這一件事。除了城鄉一體化，還有基層民主建設和規範化服務型政府。第二，就是發現你們這三件事頗受人民群眾好評。你們搞「城鄉一體化」，農民擁護，說「現在城市是我們的了」。你們搞「基層民主建設」，群眾贊成，說「現在書記是我們的了」。你們搞「規範化服務型政府」，市民和企業表揚，說「現在政府是我們的了」。三個「是我們的了」，這就有了第三個原因，就是我還發現這三件事其實是有內在邏輯關係的。這就很有些意思了。所以我就一頭紮了進去，想弄個究竟。
李春城笑問，弄清楚了嗎？
我說，有些眉目吧！
李春城說，願聞其詳。
我說，還是先把你們這三件事簡單梳理一遍。你們這三件事，我都看做「故事」，叫「成都故事」。這三個「故事」，我也都有命名，一個叫「突出重圍」，一個叫「夯實基礎」，還有一個叫「再造生機」。
李春城笑問，這都是什麼事？
我說，「突出重圍」就是「統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化」。什麼叫「重圍」？就是問題成堆，積重難返。「三農」問題就是。現在不是有「社會經濟發展不夠協調，城鄉發展不夠協調，區域發展不夠協調，人與自然的關係不夠協調，收入差距拉大」的說法嗎？這四個「不夠協調」，一個「差距拉大」，幾乎全都與「三農」有關，城鄉差別成為當前經濟社會發展的主要矛盾。你們的辦法，則是按照科學發展觀，利用城市快速發展這個千載難逢的天賜良機，把農村和城市看做一個可以也應該共同繁榮的整體，捆綁起來發展，用城市化來帶動農業的現代化、農民的富裕化和農村的文明化，豈非「突出重圍」？
李春城說，這算一個。第二呢？
我說，第二個故事是「夯實基礎」。什麼基礎？執政基礎。怎樣夯實？加強基層民主政治建設。這裡面有兩個關鍵詞，一是「基層」，二是「民主」。民主為什麼重要？因為只有民主的政府才是穩定的，只有民主的政權才是穩固的。基層又為什麼重要？因為基層是基礎。基礎不牢，地動山搖。因此政權的穩固必自基層始，基礎的夯實必由民主生。你們搞基層民主建設，算不算「夯實基礎」？
李春城說，這也算一個。第三呢？
我說，第三個故事是「再造生機」。誰的生機？政府的生機。為什麼要再造？因為要搞社會主義市場經濟。市場經濟本質上是一種法治經濟。法治，就是「由法律來規範」，而非「由權力來支配」。所以，市場歡迎法律的嚴格規範，拒絕權力的越位干預，更不用說非法干預。同時，政府的職能也變得很明確，一是制定規則，二是維持秩序，三是提供服務。不過這樣一來，原先的許多辦法、做法和想法就行不通了，得「再造」才行。實際上，據我所知，你們也確實進行了一系列的「再造手術」，包括清理審批項目、規範服務流程、建立政務中心、實行質量檢測，切實把政府不該管、管不了、實際上也管不好的事情交出去，把政府的職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。結果是企業活了，社會活了，政府也活了，是不是「再造生機」？
李春城莞爾一笑，不置可否。
我接著說，所以，我對你們這三件事，也各有一個說法。
李春城問，什麼說法？
我說，「三農」問題長期得不到解決，原因之一就是過去的許多辦法治標不治本，你們則試圖標本兼治。因此我把你們的「統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化」，稱為超越城鄉二元結構障礙的「治本之策」。
李春城問，第二呢？
我說，民主不是少數人的事，它是全體國民的事。只有當基層民眾都積極介入其中時，這個民主才可能是真實的，這個政權也才可能是穩固的。這就要讓盡可能多的人在盡可能多的時候參與到民主化的進程中來。這可以說是共和國長治久安的「固本之計」。
李春城又問，第三？
我說，建設「規範化服務型政府」，就應該說是給人民政府注入新鮮活力和運作動力的「強本之方」了。
李春城沉吟道，治本之策，固本之計，強本之方，中天先生過獎了。
我說，倒也沒想刻意拔高，更不是說你們就做得盡善盡美，只不過想把話說透徹一點，增加一點力度罷了。因為在我看來，你們這三件事，其實是帶根本性的，而且有關聯。三個故事，三個說法，三個關鍵詞。
李春城問，哪三個關鍵詞？
我說，科學、民主、法治。城鄉一體化對應著科學，基層民主建設對應著民主，規範化服務型政府對應著法治。當然，這種對應也不是絕對的，三件事情中也都有這三種精神。比方說，城鄉一體化就意味著科學統籌、民主實施、依法規劃，基層民主政治建設也包含著民主決策、依法選舉、科學測評，規範化服務型政府則體現著依法行政、科學規範、民主監督。總之是科學、民主、法治。這是全人類追求的普適價值，也是「中國特色社會主義」的題中應有之義嘛！
李春城歪著頭看我，沒說什麼。
我原本就沒打算他表什麼態，便接著說，當然，我不能肯定你們當初就是這麼想的，但結果卻是如此。實際上，管理國家的事，只要做得對，就一定會體現出科學、民主、法治的精神，因為這是普適價值麼！是全人類的共同追求麼！那麼，不管在什麼地方，它們都會體現出來。所以，我還想把你們的實踐，你們的經驗，再概括為一個說法。
李春城問，什麼說法？
我說，成都方式。
李春城問，為什麼是「方式」呢？
我說，因為別的表述都不合適。我是不喜歡什麼「共識」或者「模式」的。
李春城問，為什麼？
我說，看看歷史就知道，世界上哪有什麼成功的「共識」？「莫斯科共識」破產了，「華盛頓共識」也破產了。不是這些「共識」本身有什麼不好，而是由於「一國有一國之國情，一國有一國之道路」，因此根本就不存在可以適用於一切國家、一切地區、一切民族的「共識」。再說了，你自封為「共識」，人家認賬嗎？人家投票了、簽字了嗎？
李春城笑問，為什麼不能是「模式」呢？這個詞不是常用嗎？
我說，「模式」這個詞，也是有問題的。所謂「模式」，即模型與範式。它意味著什麼呢？意味著「定型」，模型嘛！也意味著「就範」，範式嘛！還難免意味著一成不變、故步自封、依樣葫蘆。當然啦，發明和使用這個詞的人，也許並沒有這層意思，但它給人這種感覺。因此我既反對「共識」，也不贊同「模式」。
李春城再問，「方式」就好嗎？
我說，「方式」不是「共識」，它只是一家之言。「方式」也不是「模式」，它只是探索之路。事實上，我們可以不要「共識」，卻不能沒有「認識」；可以不要「模式」，卻不能沒有「方式」。因為雖云「一國有一國之國情，一國有一國之道路」，但這條路怎麼走，怎樣走才既符合本國國情，又方便快捷，還可以持續發展，就取決於「方式」了。說得再直白一點，就是你瞄準了方向，也選對了道路，但是不會走，也要出問題。因此，道路確定之後，方式就是成敗的關鍵。方式對了，事半功倍；方式錯了，事倍功半，甚至南轅北轍，緣木求魚，欲速而不達。從這個意義上可以說，道路決定方向，方式決定成敗。方式是至關重要的。
頓了一下，我又接著說，而且，方式是具有操作性的。地方黨委和政府在落實中央和上級精神時，恐怕更多的是考慮如何操作。也就是說，你們要考慮的，不是「做什麼」，而是「怎樣做」。這就要有「方式」。你們的成功經驗，也正在於找到了「方式」。當然，這不是說，只有你們才找到了方式；也不是說，你們孤立地創造了方式；更不是說，你們的方式就無可挑剔。其實所謂「成都方式」，其中「成都」二字只不過是一個符號、一個代碼，重要的是「方式」。而現在我想知道的是，當初你們想到過要創造一種「方式」沒有？
八、一路平安
要把工作當做事業去追求，當做學問去研究
李春城在我的茶杯裡加了一點水，開始回答我的問題。
李春城說，其實「成都方式」是你提出來的，我們只不過把事情一件一件地做下來，一直做到了今天。我們在一個地方工作，差不多每天都有具體問題要解決，但不能只限於具體事務，一定要思考一些在我們這個地方帶有全局性的問題，掌握工作的主動權。城鄉一體化、基層民主政治建設、規範化服務型政府這幾項工作，之所以幾年來一直在抓，而且還要長期地認真抓下去，就因為實踐證明它們帶有全局性，也說明當初我們從這幾個問題著手是對的。至於說這三者之間的內在聯繫，如何站在更理性的層面去概括和總結，坦率地講我們做得還不夠。你這個概括對我們是個很好的提醒，有助於我們深化對這些問題的認識，進一步做好這些工作。
我說，春城書記過謙了！我總覺得，你們在做這些事情的時候是有比較系統的想法的，否則不可能有那麼系統的成果。「成都方式」是我提出來的，「成都故事」卻是你們在廣袤大地上腳踏實地「寫」出來的。沒有「成都故事」，就沒有「成都方式」。總不會是我「自作多情」吧？
李春城說，要說一點想法都沒有，也不真實。我們是做實際工作的，就像鴨子在水裡面。春江水暖鴨先知，其實水涼了，鴨子也知道。我們要樹立和落實科學發展觀，提高執政能力，構建和諧社會，讓我們黨「立黨為公，執政為民」的主張真正能夠在老百姓當中得到認同，關鍵是怎麼幹的問題，也就是你總結的「方式」吧！回想一下，我們不過是對實際問題作了思考，想清楚就干了，干對了就堅持了下來。這也是責任所在啊！
我說，你們做的這三件事，不管哪一件，總歸是改革。改革就會有障礙。那麼你覺得難嗎？
李春城說，這要話說兩頭。首先，在目前情況下，應該說只要是我們想清楚了又下決心要辦的事，再難都有可能把它辦成。但是另一方面，我們做的這些事，確實是一場涉及思想觀念、體制機制、利益格局和方式方法的深刻變革。要真正幹好，不是難，是很難。不過到目前為止，成都的實踐還是初步見到了成效。原因嘛，我想有三個。
我問，哪三個？
李春城說，首先得益於我們有20多年改革開放的歷程，大家的思想觀念和承受能力都已經發生了很大的變化。廣大幹部群眾是擁護改革，希望通過深化改革來實現長治久安和社會和諧的。
我說，嗯，這算一個：人心思治。
李春城說，第二就是大的環境，非常之好。比方說更新施政理念，轉變政府職能，推進依法行政，建設法治政府；比方說落實科學發展觀，堅持以人為本，抓好城鄉統籌；比方說加強黨內民主建設、政治文明建設，等等，黨中央和省委都做出了很多佈置和要求，這就在大的方面形成了一種濃厚的社會氛圍。這個氛圍很重要。有了這個氛圍，剩下的問題就是我們自己來解決了。
我說，這也算一個：領導支持。但是事情還是得你們做？
李春城說，事情該我們做啊！雖然很難，但好在我們有一支優秀的幹部隊伍。我不止一次說過，成都的幹部隊伍素質和哪個城市相比都不差，這幾年來的實踐讓我體會到了這一點。
我說，這算第三個：隊伍得力。我也發現，成都的幹部很有意思，就是他能夠根據上面的部署，結合他那個地方的實際，想出可行的甚至很聰明的解決辦法。這是很不容易的，也是很可貴的。因為任何決策要想落到實處，還是得靠基層幹部。你得讓他出工又出力，到職又到位，用功又用心啊！因此我很關心，為什麼他們能有這麼一個精神？為什麼精神狀態這麼好，工作熱情這麼高，凝聚力這麼強，還那麼愛琢磨問題？
李春城說，問得好，這是根本！我們的決策要真正變成幹部的共識和自覺行動，這是要考手藝的。說起來千條萬條，其實只有一條，就是「求真務實」。這話雖然說著簡單，但要做到十分不易。要有點兒境界，有點兒肚量，還有點韌勁兒。在這個問題上，不能靠說，主要靠做。要實實在在地讓基層幹部知道不這樣幹不行。這樣幹，領導認同，群眾擁護，有意義，他們就會把工作當做事業去追求，當做學問去研究，幹勁十足。
我說，這點我是注意到了，他們是既有積極性，又有成就感。用你常說的話來講，就是「很在狀態」。我也覺得在不在狀態很重要。一個人如果「在狀態」，不但工作做得好，就連身體都會好。但我不知道這個說法是怎麼來的，當時怎麼會想到用這個概念？
李春城笑著說，這是體育概念。我是比較喜歡體育運動的，我知道在狀態和不在狀態的區別。比方說賽球，如果不在狀態，怎麼打怎麼彆扭，莫名其妙就輸了。如果在狀態，怎麼打怎麼行。除去技術因素，主要是精神原因。我們曾經列舉過幹部不在狀態的幾種表現，但要保證他們「在狀態」，最根本的還是要有理想，以及為實現理想而奮鬥的精神。
我說，一個人做事應該在狀態，這個沒有問題。問題是你「在狀態」去幹什麼。一個小偷也可以「在狀態」，偷什麼都順手；也可能「不對勁」，怎麼偷都偷不著。所以，你幹一件好事，越在狀態就越好；幹一件壞事，越在狀態就越糟。那麼，你如何保證幹部既在狀態，又在做利國利民的好事呢？
李春城說，說到底就是要樹立「立黨為公、執政為民」的理念，再加上你前面說的三條：科學、民主、法治。我們成都這些事能夠做到現在，大家覺得還不錯，就得益於這三條。比如推進城鄉一體化，我們鼓勵大家創造性地開展工作，但是有些規矩是非常嚴格的，你不能破。比如你必須按規劃來，超出規劃不但在紀律上不允許，你還違法。包括基層民主政治建設、規範化服務型政府建設，都要始終貫穿民主決策、科學規劃、依法行政的理念，保證決策是正確的，制度是健全的，工作是落實的。
我問，有問題嗎？
李春城說，應該說問題還很多。比如城鄉一體化，現在很多地方都在熱火朝天地推進。但是要解決有效的可持續發展的機制問題，要解決大量的富餘勞動力轉移安置的問題，就必須要把統籌發展這篇文章做好。這裡面難題就多了，有點像國有企業改革，就是「錢從哪裡來，人往哪裡去」。規範化服務型政府建設也是一個長期的、艱巨的任務。現在我們破了題，取得了比較明顯的成效，但是需要做的事情還很多。比如我們的機構改革，按照社會主義市場經濟體制的要求還遠沒有到位；我們政府職能的轉變也遠未到位，還有許多地方要改，包括已經改了的部門；我們的幹部過去搞審批，現在做調研和制定宏觀經濟政策，具體權力小了，工作難度大了，還要有一個適應過程。另外，由於幹部群眾的民主素質還處在一個培養提高的過程當中，因此基層民主政治建設也有很多需要不斷完善的地方。比如我們在村支部書記選舉中就發現選舉不規範的問題，拉票的人跑到群眾當中去，說我給你5元錢或一包煙，你投我一票；或者個別鄉鎮黨委書記的素質與工作要求不相適應，但是黨員選了他，你就只好讓他幹下去，等等。諸如此類不盡如人意的問題還比較多，但這是正常的。改革也好，發展也好，都是一個不斷探索、不斷完善的過程。因為這些事情你必須做。只有把這些事情做好了，落實科學發展觀，構建和諧成都的目標才可能真正實現。
我說，你們有過接受批評和質疑的思想準備嗎？這些事情，你們做了，我也準備說，說出去以後肯定是議論紛紛，不會是一片叫好。
李春城說，實際上我們希望聽到批評意見，甚至是罵聲。因為我們做的這些事，既關係重大，又沒有現成經驗可以借鑒，還僅僅是「萬里長征第一步」。即便是這個「第一步」，也還有很多需要深入研究、不斷完善的地方。以我個人的經驗，其實有些反對的意見可能還很有借鑒意義，甚至比支持的意見幫助還大呢！
我說，我現在就有問題。我的問題可能刁一點，就是農民究竟有沒有拒絕「城鄉一體化」的權利和自由？當然你們現在的做法我知道，是先建後拆，把新家給農民蓋好，請他去看，滿意就搬。那麼會不會有農民說好房子我就是不住，我就愛住不好的。你跟他解釋，說不向城鎮集中，城市文明就沒辦法普及到你那裡。他說我就不要城市化，我就不要文明，我就喜歡野蠻。這是有可能的。
李春城笑著說，你這個問題既「刁」又「鑽」。其實，這些問題不但農民有，市民也有。
於是他開始回答這個問題，講他們的一些具體解決辦法。然而我卻走了神，不在狀態了。因為我忽然意識到，這也許並不是一個理論問題，而是一個實踐問題。實踐的問題，是只能在實踐中解決的。實踐，才是檢驗真理的唯一標準。正如馬克思所說，問題不在於如何解釋世界，而在於如何改造世界。空談誤國，實幹興邦。田野草莽中的實踐，常常是比高頭講章和官樣文章更有價值，也更能讓人回味的東西。
城中桃李愁風雨，春在溪頭薺菜花。
成都，請一路走好！