六十、袁家的新約法 文 / 丁中江
對袁世凱來說，他的失敗命運是從他和國民黨正式決裂時開始的，因為自此而後，他便一步一步地走上了歧路，脫離了時代和人民，在歷史的車輪下，他不向前而向後倒退，最後終於失敗而死亡。
他在二次革命用兵時，得心應手，自以為用武力統一了中國。迨軍事告一段落，便在政治上使用壓力，迫國會選他為正式大總統，最後解散國民黨，取締了國民黨籍的國會議員。這一切在當時看來，是既毒辣又凶狠的手段，北洋方面的人大家互相讚誦袁不愧是個角色，手狠心辣。其實這正是袁自掘墳墓的開始，因為在當時的政治主流，毫無問題把握在領導革命推翻清朝的國民黨手中，袁如此對待國民黨，完全是逆天行事，是政治的逆流。逆流雖能洶湧，卻經不起考驗，因為如果袁一直和國民黨互相提攜，互相激勵，以國民黨的主義為政治主流，袁的北洋實力為安定力量，則民國初年便不會那麼擾攘不安。有國民黨在，袁便不敢太為所欲為，總有點投鼠忌器，後來的籌安會和洪憲帝制便不會上演，袁也不會悲慘地死去，所以後來的一切，都是因為袁走錯這一步而開始的。
袁的解散國民黨，在當時來說也極失民心，當時北京有一家報紙批評得最為恰當，它說：
「解散國民黨的命令，是以攻克湖口炮台時所得的證據為其根據；事情經過數月，政府為何置而不問，遲至今日始行宣佈？現任總統是由這些謀叛議員選舉而產生的，議員資格既被停止，總統資格是否仍應存在？」
一個人最怕一步走錯，譬如著棋，一步之差，全局皆輸。袁世凱這時的作為完全相同，當他解散國民黨以後，國民黨籍的議員也被取締，根據他的命令，議員缺額應由各省候選人遞補，但是袁這時已感到國會是個礙手礙腳的東西，留下仍是一害，索性一不作二不休，讓國會在人數不足情形下解體。所以他雖然明令各省遞補，同時卻暗中指示各省當局無庸完成遞補手續。在這點上還有一點內幕，當第一屆國會議員進行選舉時，國民黨在全國各省佔了極大優勢，國民黨黨員不僅在當選人中佔了多數，就是在候選人中也佔多數，現在如果要以候選人遞補，國會中仍是國民黨人佔多數，如果取消國民黨候選人的遞補資格，則將造成無人遞補的現象，還不如各省根本不辦理為佳。於是國會就在法定人數不足的情形下無法開會，袁世凱在解散國民黨後，使國會自然解體而企圖以政治會議來代替。
政治會議原是袁容納許多有地位無官職又不是國會議員的政界人士，性質有點非驢非馬，可是在袁決心扼殺了國會後，政治會議就派了用場。
政治會議的組成，是由總統派十人，國務院派四人，各部每部派一人，各省每省派二人合組。袁所派的是：李經羲、梁敦彥、樊增祥、蔡鍔、寶熙、楊度、趙惟熙、饒漢祥、楊士琦、馬良。最初，袁擬指定楊度為政治會議議長，顧鰲為秘書長，不料正要發表時，袁的一個老朋友李經羲到了北京。李經羲是清朝末年領銜各省督撫，聯名奏請提前立憲並召開國會的主角，袁自己出身督撫，對於做過清朝督撫的人看得最重，所以李一到北京，袁就把已經發出派楊度為政治會議議長的命令收回，改派李為議長。
民國2年12月15日，政治會議議員69人，在新華門集合，由內閣總理熊希齡、內務總長朱啟鈐導入中南海居仁堂，恭謁袁大總統。當天下午，政治會議就在北海團城承光殿舉行開幕典禮。議長李經羲在開幕詞中，把政治會議的性質加以描述，他說：「現在所注意的是人治，而未到法治時期……本會之產生並無成規可按，所以性質上只是一種咨詢機關，有同意之權，而實行之權則在政府。……大總統只以救國為前提，不存絲毫政見，我們雖不能代表國民，卻也有我們應盡的天職。」
這時，國會已無開會可能，於是，粵督龍濟光電請袁世凱，要求以政治會議替代國會。接著，由黎元洪領銜的19省軍民長官也聯名發表了一個主張解散國會的通電。在這通電內，黎等要求解散國會的理由是：國會開會七閱月，毫無成績，所以應該把殘留的議員解散云云。
袁根據上面兩電，咨詢政治會議取決可否，以便實行，同時提出了所謂救國大計案，該案包含資遣國會議員回籍和增修約法案兩事。他的理由是國會既因人數不足，自身不能行使職權，而增修約法案前已提交國會，乃國會一擱再置，所以現在提交政治會議來討論。
12月29日，政治會議舉行第一次會議，討論「救國大計案」，議員們大家面面相對不敢-然以立法機關自居，因此討論不出結果來。最後決定成立15人審查會，推蔡鍔為審查長，孫毓筠等為審查員，交由審查會去討論。
民國3年1月2日，15人審查會開會，大家仍然認為這是兩個難題，不容易做出文章來，但又不能交白卷，因此建議政府，對增修約法問題，另設「製法機關」進行討論；至於解散國會問題，決議建議政府，國會議員應即停職，給資與否由政府自決，回籍與否由議員自決。元月10日，政治會議就根據審查會的意見，呈請袁總統采擇施行。同日，袁根據政治會議的第二個法案，下令解散國會。
袁既有了御用的機構「中央政治會議」，同時根據政治會議的建議，於民國3年1月10日下令停止兩院現有議員，這樣一來，國會遂完全解散。這個解散國會的命令如下：
「……本月十日，據政治會議呈稱，本案前奉大總統咨詢命令，系據兼領湖北都督事黎元洪等銑電之所請求……綜其綱要，約有兩端：第一則請修正憲法，而以拘文牽義為戒；第二則請資遣議員，而以扶持國本為宗。凡此所陳，具征遠識。惟原電修正憲法一節，經本會議詳細討論，僉以民國憲法，尚未制定公佈，自無修正之可言，若謂憲法未施行以前《臨時約法》之效力與憲法等，該原電所稱應行修正，即指約法而言，則應於大總統咨詢修改約法程序案內，另行議復，其對於國會現有議員給資回籍，另候召集一節，本會議意見，以為原電所陳，不無可采……方今國勢岌發，改良國會組織，幾於異口同聲，兼之本屆國會分子，既以亂黨嫌疑，多數議員資格一律取消，人無半數，遞補需時，雖前奉大總統命令，曾飭內務總長查取本屆合法候補當選人，如額遞補，以重國會等因；內務總長亦經飭由籌備國會事務局遵辦。現據河南等省選舉監督電陳遞補補選各項礙難情形，奉交本會議並案討論，本會議細核原電，自系實情。夫以現有議員，既不足法定人數，而候補議員，又難於剋期遞補，是我國民所恃以為運用共和政治之國會，目前決不能行使職權，少數議員，即無到院之必要。……至大總統取消亂黨議員，前次命令，業已聲明，系為挽救國家之危亡，減輕國民之痛苦起見，事非得已，誠具苦心。而各都督、民政長關心救國大計，尤注重於修正憲法，亦無對人關係之可言。現在國會組織不良，萬不獲已自求改善，此心既可共信，此希望必期速達，對此組織不良之國會，又事實上職權業已停止，何必於現有議員，虛示維繫，以重違我國民渴望改良國會之公心？要之，我民國決不能無國會，國會組織，旦暮改定，大總統決不能不仍行召集，約法具在，無可懷疑；則今日即徇各省地方長官之請，明白宣佈，使濟濟賢能議員，暫結殘局，而養朝氣，以待將來之結合，實亦無戾於救國精神，且可以促國會之再造，此原電之可采者一也。至就議員個人而論，自國民黨議員悉經解散後，其餘穩健明達之士，留則無職可盡，去則棄職為嫌，進退兩難，身心俱苦，為國家愛重人材，豈宜如此！此原電之可采者二也。本會議全體決議，認原電所請另候召集一節，系屬度勢審時正當辦法，應請太總統俯納各都督民政長之議，宣佈停止兩院現有議員職務，並聲明兩院現有議員，既與現行《國會組織法》第十五條所載總議員過半數之規定不符，應毋庸再為現行《國會組織法》第二條暨第三條之組織。其現有議員既經停止職務，如何給資之外，或依據院法所定，或斟酌財政情形，應由政府迅速籌劃施行。至現有議員停止職務後，是否回籍，可聽其便，政府毋庸問及。本會議討論至再，全體議決等情呈復前來。除令行外，為此佈告我國民：須知改良國會，關係共和政治之前途，非常重大，該會議原呈各節，既於尊重國會之本旨，再四聲明，一俟釐訂組織各法及選舉程序以後，政府自必切實進行，依法召集，以慰我國民喁喁望治之心。我國民休戚與共，素有同情，切勿輕信浮言，貽誤大局，本大總統誓當力謀政治刷新，剋期以待最良國會之出現，我國民其敬聽焉！特此佈告。」
袁既然解散了國會，索性一不作二不休，於民國3年2月3日停辦各地方自治會，其理由是：甘肅、山東、山西、湖北、河南、直隸、安徽等省民政長電呈，各屬自治會，良莠不齊，平時把持財務，抵抗稅捐，干預詞訟，妨礙行政。熱河都統姜桂題電稱，承德縣頭溝鄉議事會私設法庭，非刑拷訊。湖南都督湯薌銘電稱各級自治機構平時弁髦法令，魚肉鄉民，無所不至；山東民政長田文烈電稱棲霞縣鄉民因自治會私受訴訟，濫用刑罰，集怨釀變；浙江民政長屈映光電稱浙省自治會侵權違法。著各省民政長通令所屬，將各省現設之各級自治會立予停辦。2月28日更下令解散各省議會。
這時的袁世凱，簡直是為所欲為，得心應手，於是著手修改《約法》，實現總統制，延長總統任期，並制訂《治安警察法》，以箝制人民言論之自由。袁所冀望的中央集權，元首獨裁，在這時可說是完全告成了。
這一時期，袁特別強調總統制的有利於國家；逢人便訴苦，苦於總理制和議會權力太大。袁口頭上常這麼說：「現制總統、總長、都督為三級制，共有三總，實在太滯隔了。」中華民國駐比公使汪榮寶向袁辭行時，曾沉重地向袁進言，要求袁勿行總統制，而行內閣制，他的話說得很委婉，他說：「總統制最大的缺點是事事要總統首當其衝，今日辦事十九難如人意，倘總統當國，則一切怨尤都集於總統一身，九十九樣事辦好了，有一樣不好，亦會被人咒罵，不如仍行總理制有個迴旋餘地。」袁微笑著說：「不然，過去一年的情形恰恰和你說的相反，我們不是一直行的內閣制嗎？可是只聽到討袁之聲，並聽不到討唐（紹儀）討陸（徵祥）討段（祺瑞）討熊（希齡）。」袁的這番話可說是強辭奪理，討袁不是因為總統制或內閣制問題，是因為他主使暗殺宋教仁。以此作為借口，實在是非常不通的。
走上獨裁之路也要做點手腳，因此在3年1月26日頒布了約法會議的組織條例，3月18日組成約法會議，以孫毓筠為議長，施愚為副議長。袁親臨主持開幕，並致頌詞。約法會議是政治會議的化身，其性質仍是咨詢機關，總統得派員出席會議，並發表意見，但不得參加表決。約法會議的決議，經總統同意，得公佈成為正式法律。
民國3年3月20日，袁向約法會議提出增修約法案，他在這個提案中，把「建設民國」分為兩個時期，前一期為增修約法時期，後一期為制定憲法時期。袁的私心是既要撕毀《臨時約法》，又不願產生一部憲法，而想由自己創造的新約法作為代替。袁所提出的七個增修大綱，有：（一）總統得宣戰媾和，與外國締結條約，無庸經參議院之同意；（二）總統得制定官制官規，任用國務員及駐外使節，無庸經參議院之同意；（三）實行總統制；（四）憲法由國會以外之國民會議制定；（五）關於公民權之褫奪與恢復，總統得自由行之；（六）總統有緊急命令之權；（七）總統有緊急處分財產之權。
約法會議將此案列入議事日程，先付審查，由議長指任馬良、那彥圖、嚴復、王揖唐、王邵廉、鄧-、王丕熙、傅增湘、許世英、李湛陽、陳瀛洲、關冕鈞、莊蘊寬、趙惟熙、曾彝進等15位議員為審查員，審查通過。接著，袁又咨請將優待清室條件增入約法。議長復指定：寶熙、那彥圖、阿旺根、敦江曲達、結噶拉增、夏壽田、劉心源、賈耕、嚴天駿、王世-、王祖同、王樹棚、梁士詒、秋桐豫、邵章等15位議員為審查員。決議將前兩案並案起草。
新約法於民國3年4月29日開三讀會，當然通過，咨復袁總統公佈。這個新約法內容共有10章28條，把《臨時約法》中總統權力擴大，如：「大總統為民國之元首，總攬統治權」，「大總統為行政首長，置國務卿一人讚襄之。大總統得頒給爵位、勳章。」這些規定不僅取消了國務院和內閣總理，同時把代替內閣的國務卿成為附屬品。
新約法還規定立法機關採取一院制，除立法院外，另設「參政院」為總統咨詢機關。立法院組織法和議員選舉法均由約法會議制定。立法院未成立前，由參政院代行其職權。關於憲法問題，參政院成立後，推舉參政10人組織憲法起草委員會，完成憲法起草工作，經參政院審定，由總統提交國民會議議決後公佈。參政院和國民會議組織法均由約法會議制定，參政院參政由總統直接任命，國民會議由總統召集及解散之。
在討論新約法過程中，滿場都是唯唯諾諾，只有一個議員提出反對，他是張其。張是廣西桂林人，字子武，進士出身，清末曾在湖南任南武軍統領，和譚延-私交甚篤。他反對總統有頒給爵位之權，因為這樣的總統太像皇帝了。他的意見才一提出，就受到全場的噓聲，他乃拂袖而去，不提辭職和請假，就跑回南方。這一來，嚇得他的保舉人李經羲上呈自請處分，袁在呈文上批了「追趕回京，交部議處」八個字。
新約法頒布後，國務院正式撤銷，代替國務總理的是國務卿，國務卿只是總統屬下的一個辦事人員，這和內閣總理的地位大為懸殊了。國務卿一詞是從美國官制中搬來的，並且是日本人翻譯的官職，本來就似通非通，可是，袁對這個「卿」字很感興趣，因為卿和皇帝接近，正好移花接木。
民國3年5月1日，約法公佈的當天，袁下令撤銷國務院，在總統府內設立政事堂，派徐世昌為國務卿，以孫寶琦為外交總長、朱啟鈐為內務總長、周自齊為財政總長、段祺瑞為陸軍總長、劉冠雄為海軍總長、章宗祥為司法總長、梁敦彥為交通總長、湯化龍為教育總長、張謇為農商總長。這張名單的主要部門仍是熊內閣的人馬，只留了兩個冷衙門位置給進步黨。徐世昌被呼為相國，政事堂設左右丞各一人，以楊士琦為左丞，以徐的舊僚屬錢能訓為右函。派張一-為政事堂機要局局長。又設陸軍大元帥統率辦事處，派蔭昌、王士珍、薩鎮冰為辦事員。總統府秘書更名為內史，秘書長梁士詒去職，改任稅務處督辦，由副秘書長阮忠樞升任內史長，曾彝進及王式通為內史副長。
這樣改革，把內閣總理變成了總統的「承啟處」。
梁士詒離開了總統府，但他進一步抓住了全國稅務，所以他還是一個有實力的人。最難過的有兩個人，一個是政治會議議長李經羲，他到北京來，就是為了要作國務總理，想不到如今落了空；一個是以新朝宰相自居的楊度，他滿以為自己是袁袖中的新人物，不料袁卻選了舊古董，把徐閣老從遺老博物院請出來，使他一場春夢驚醒了。原來他在總統府中，袁指定純一齋為他下榻處，以便秉燭夜談，自徐拜相後，楊就絕足不入公府，以折柳章台自遣。
其實，袁的總統制不待約法頒布便早已施行，在民國2年前，總統府官制，除秘書廳外，有護衛提調處、軍事處、外務處、財政處、總稽核處。民國3年起，改為秘書、承宣、軍事、交際、顧問五廳和侍衛處。各廳職官有所謂「監」、「少監」、「丞」、「郎」、「舍人」、「參議」種種。有的屬於名譽職，顧問月薪自800元至數千元，咨議則三五百元。
在總統府掛名的，有清朝舊官僚，有民國卸任的官吏，有奔走南北的時髦政客。袁以網羅人才為名，以為可使天下英雄入彀。這些「人才」越積越多，袁自己也記不起有多少。當時北京報紙上對此曾極盡諷刺之能事，議會亦有：「請將府中官制提交議會審查」一案。
約法會議以：「春秋著大一統之文，孟子垂定於一之訓」作為施行總統制的論據，這也只是矯言強辯罷了。