志八十八 文 / 柯劭忞
新選舉制，別於歷代取士官人之法。清季豫備憲政，仿各國代議制度，選舉議員，博采輿論。議員選舉有二：曰資政院議員選舉，曰各省諮議局議員選舉。自辛丑迴鑾，朝廷銳意求治，派大臣赴各國考察政治，設考察政治館。命甄擇各國政法，斟酌損益，候旨裁定。光緒三十二年七月，詔曰：「考察政治大臣載澤等回國陳奏，國勢不振，由於上下相暌，內外隔閡；而各國所以富強，在實行憲法，取決公論。今日惟有仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，廓清積弊，明定責成，以豫備立憲基。俟規模初具，妥議立憲實行期限。各省將軍、督、撫曉諭士庶人等，各明忠君愛國之義，合群進化之理，尊崇秩序，保守和平，豫備立憲國民之資格。」九月，慶親王奕-等遵旨核議-定官制，以「立憲國官制，立法、行政、司法三權並峙，各有專屬，相輔而行。立法當屬議院，今日尚難實行。請暫設資政院，以為豫備」。詔如所議。
三十三年，改考察政治館為憲政編查館。八月，諭曰：「立憲政體，取決公論，中國上、下議院未能成立，亟宜設資政院，以立議院基。派溥倫、孫家鼐為資政院總裁，妥擬院章，請旨施行。」尋諭：「各省應有採取輿論之所，俾指陳通省利病，籌計地方治安，並為資政院儲才之階。各省督、撫於省會速設諮議局，慎選公正明達官紳，創辦其事。由各屬合格紳民，公舉賢能為議員。斷不可使品行悖謬、營私武斷之人濫廁其間。凡地方應興應革事宜，議員公同集議，候本省大吏裁奪施行。將來資政院選舉議員，由該局公推遞升。」
三十四年六月，資政院奏言：「立憲國之有議院，所以代表民情，議員多由人民公舉。凡立法及豫算、決算，必經議院協贊，方足啟國人信服之心。大學云：『民之所好好之，民之所惡惡之。』孟子云：『所欲與聚，所惡勿施。』又云：『樂以天下，憂以天下。』皆此理也。昔先哲王致萬民於外朝，而詢國危國遷，實開各國議院之先聲。日本豫備立憲，於明治四年設左、右院，七年開地方會議，八年立元老院，二十三年遂頒憲法而開國會。所以籌立議院之基者至詳且備。謹旁考各國成規，揆以中國情勢，酌擬院章目次，凡十章。先擬就總綱、選舉二章呈覽。」報可。
是月憲政編查館會同資政院擬訂各省諮議局章程，並議員選舉章程。奏言：「立憲政體之要義，在予人民以與聞政事之權，而使為行政官吏之監察。東、西立憲各國，雖國體不同，法制各異，無不設立議院，使人民選舉議員，代表輿論。是以上下之情通，暌隔之弊少。中國向無議院之說，今議倡設，人多視為創舉。不知虞廷之明目達聰，大禹之建-設鐸，洪範之謀及庶人，周官之詢於外朝，古昔盛時，無不廣采與論，以為行政之準則，特未有議院之制度耳。今將創設議院，若不嚴定規則，事為之制，曲為之防，流弊不可勝言。中國地大民眾，分省而治。各省之政，主於督、撫，與各國地方之治直接國都者不同。而郡縣之制，異於封建，督、撫事事受命於朝廷，亦與各國聯邦之各為法制者不同。諮議局為地方自治與中央集權之樞紐，必使下足裒集一省之輿論，上仍無妨國家統一之大權。此日各省諮議局辦法，必須與異日京師議院辦法有相成而無相悖。謹仰體聖訓，博考各國立法之意，兼采外省所擬章程，參伍折衷，擬訂各省諮議局章程，別為選舉章程一百十五條，候欽定頒行。」詔飭各督、撫迅速舉辦，實力奉行，限一年內一律辦齊。並諭曰：「朝廷軫念民依，使國民與聞政事。先於各省設諮議局，以資歷練。凡我士庶，當共體時艱，同攄忠愛。於地方應興應革之利弊，切實指陳。於國民應盡之義務，應循之秩序，竭誠踐守。各督、撫當本集思廣益之懷，行好惡同民之政，虛衷審察，惟善是從。至選舉議員，尤宜督率有司，認真監督，精擇慎選。憲政編查館、資政院迅將君主立憲大綱，暨議院選舉各法，擇要編輯。並將議院未開以前應籌備各事，分期擬議具奏。俟親裁後，即將開設議院年限，欽定宣佈。」
八月，憲政編查館、資政院會奏遵擬憲法議院選舉法綱要，暨議院未開以前逐年籌備事宜。自本年起，分九年籌備。其關於選舉議員者，第一年各省籌辦諮議局，第二年舉行諮議局選舉，各省一律成立，頒布資政院章程，舉行資政院選舉。第三年召集資政院議員舉行開院。第九年始宣佈憲法，頒布議院法，暨上、下議院議員選舉法，舉行上、下議員議員選舉。諭令京、外各衙門依限舉辦。
先是資政院奏擬院章目次，第二章為選舉。宣統元年七月，資政院奏續擬院章，改訂第二章目次為議員，專詳議員資格、額數、分類、任期，而另定選舉詳細章程，以免混淆，從之。院章規定資政院議員資格，由下列各項人員年滿三十歲以上者選充。一，宗室王、公世爵；二，滿、漢世爵；三，外-王、公世爵；四，宗室、覺羅；五，各部、院四品以下、七品以上官，惟審判、檢察、巡警官不與；六，碩學通儒；七，納稅多額人；八，各省諮議局議員。定額：宗室王、公世爵十六人，滿、漢世爵十二人，外-王、公世爵十四人，宗室、覺羅六人，各部、院官三十二人，碩學通儒十人，納稅多額者十人。各省諮議局議員一百人。類別為欽選、互選。宗室王、公世爵，滿、漢世爵，外-王、公世爵，宗室、覺羅，各部、院官，碩學通儒，納稅多額者，欽選。各省諮議局議員互選。任期三年，任滿一律改選。
九月，資政院會奏資政院議員選舉章程，疏言：「資政院議員選任之法，大別為欽選、互選二者，各有取義。而欽選議員名位有崇卑，人數有多寡，當因宜定制，取便推行。宗室王、公世爵，滿、漢世爵及外-王、公世爵，階級既高，計數較少，應開列全單，恭候簡命。宗室、覺羅，各部、院官及納稅多額者，合格人數，與議員定額比例，多少懸殊。考外國上院制，敕任議員多經互選。擬略師其意，於欽選之前，舉行互選。各照定額，增列多名。好惡既卜諸輿情，用捨仍歸於宸斷。其碩學通儒，資格確定較難，人數調查不易，互選勢所難行。擬略仿從前保薦鴻博之例，寬取嚴用，以-訪之任，寄諸庶官。抉擇之權，授諸學部。仍寬定開列名數，冀不失欽選之本旨。以上各項，略采各國上院辦法，為建設上議院之基。而資政院兼有下院性質，不能無民選議員，與欽選相對待。特以諮議局為資政院半數議員之互選機關，諮議局議員本由各省合格紳民衤復選而來，則諮議局公推遞升之資政院議員，即不啻人民間接所選舉。公推遞升之標準，不能不以得票多寡為衡。但監督權屬於督、撫，非經覆定，不令遽膺是選。既與欽選大權示有區別，自與下院要義不相背馳。」詔如所議行。
資政院議員選舉章程之規定，宗室王、公世爵，列爵凡十二：一，和碩親王；二，多羅郡王；三，多羅貝勒；四，固山貝子；五，奉恩鎮國公；六，奉恩輔國公；七，不入八分鎮國公；八，不入八分輔國公；九，鎮國將軍；十輔國將軍；十一，奉國將軍；十二，奉恩將軍。按院章定額分配，自和碩親王至奉恩輔國公十人，自不入八分鎮國公至奉恩將軍六人。滿、漢世爵，以滿洲、蒙古、漢軍旗員及漢員三等男以上以之爵級為限，按定額分配。三等候以上八人，一等伯至三等男四人。外-王、公世爵，凡下列蒙古、回部、西藏各爵：一，汗；二，親王；三，郡王；四，貝勒；五，貝子；六，鎮國公；七，輔國公。按定額分配。內蒙古六盟，盟各一人；外蒙古四盟，盟各一人；科布多及新疆所屬蒙古各旗一人；青海所屬蒙古各旗一人；回部一人；西藏一人。凡各項世爵年滿三十歲以上，未奉特旨停止差俸，及因疾病或事故自請開去一切差使者，均得選充資政院議員。每屆選舉，資政院於前一年九月行知宗人府、各該管衙門、理-部，分別查明合格者，造具清冊，於選舉年分二月以前，咨送資政院。由院分別開單，於三月以前，奏請按額欽選。其宗室王、公，滿、漢世爵，現任軍機大臣，參豫政務大臣，及資政院總裁、副總裁者，無庸選充。有缺額時，資政院隨時行知各該衙門，修正清冊。按爵級或部落應選充者，奏請欽選補足之。
宗室、覺羅，凡男子年滿三十歲以上，無下列情事者，得選充資政院議員：一，曾處圈禁或發遣者；二，失財產上信用被人控實未清結者；三，吸食鴉片者；四，有心疾者；五，不識文義者。其現任三品以上職官，審判、檢察、巡警官，及現充海、陸軍軍人者，無庸選充。按定額分配，宗室四人，覺羅二人，由各該合格人先行互選。於選舉年分二月初一日，在京師及奉天府行之。京師以宗人府堂官為監督，奉天以東三省總督為監督。每屆互選，資政院於前一年九月行知互選監督，照章舉行。設互選管理員，掌調查互選人，管理投票、開票、檢票等事宜。由互選管理員查明合格人員，造具互選人名冊，先期呈由互選監督宣示公眾。如本人認為錯誤遺漏，得於宣示期內，呈請互選監督更正補入。經批駁者，不得瀆請。互選選舉人及被選舉人，均以列名互選人名冊者為限。屆期互選監督應親蒞投票所，或派員監察之。互選人應親赴投票所自行投票，用記名單記法。互選人有因職務或因疾病、事故不能親赴投票者，得就互選人內委-一人代行投票，應由本人親書密封署名畫押，連同委-憑證，送致受-人。該受-人應將密封及委-憑證臨時向互選監督呈驗，方許代投。以得票較多數者為當選。互選當選人額數，各以議員定額之十倍為準。互選告竣，互選監督即日將當選人名榜示投票所。不原應選者，得於三日內呈明互選監督撤銷，將得票次多數者補入。互選管理員造具當選人名冊，連同票紙，呈由互選監督咨送資政院，由院將當選人名及得票數目，於選舉年分三月以前，奏請按額欽選。有缺額時，資政院隨時將本屆當選人開單奏請欽選補足之。本屆當選人數不足議員缺額之三倍時，應舉行臨時互選，一切照尋常互選辦理。
各部、院官，以下列各官為限：一，內閣侍讀學士以下，中書以上；二，翰林院侍讀學士以下，庶吉士以上；三，各部左、右參議以下，七品小京官以上；四，掌印給事中、給事中及監察御史。各官以年滿三十歲以上，具下列資格之一，得選充資政院議員：一，現任實缺者；二，曾任實缺未休致、革職者；三，奉特旨署理或奏署者；四，奉特旨候補、補用、選用或學習行走者；五，其餘候補滿三年以上者。由合格人先行互選，於選舉年分二月初一日在京師行之，以都察院堂官為監督。互選當選人額數，以議員定額之五倍為率，各部、院官選充資政院議員者，於院內職權，本衙門長官不得干涉。其因升轉降調致失原定資格者，即同時失資政院議員之資格。所有舉行互選、奏請欽選、補足缺額各辦法，與宗室、覺羅選舉同。
碩學通儒資格凡四：一，不由考試、特旨賞授清秩者；二，著書有裨政治或學術者；三，有入通儒院之資格者；四，充高等及專門學堂主要科目教習五年以上著有成績者。凡年滿三十歲以上，具前列資格之一，均得選充資政院議員。每屆選舉，資政院於前一年九月行知學部，由部通行京堂以上官、翰林、給事中、御史、各省督、撫、提學使、出使各國大臣，各-訪一人或二人，開具事實，保送學部審查。擇定合格得保多者三十人，作為碩學通儒議員之被選人。於選舉年分二月以前，咨送資政院。由院將被選人姓名及原保人姓名官職開單，於三月以前，奏請按額欽選。有缺額時，資政院隨時將本屆被選人照章奏請欽選補足之。本屆被選人數不足議員缺額之三倍時，應另行保送。
納稅多額人，以下列資格為限：一，男子照地方自治章程有選民權者；二，年納正稅或地方公益捐，在所居省分佔額較多者。凡具此資格，年滿三十歲以上，得選充資政院議員。由合格人先行互選，於選舉年分二月初一日在各省城行之，以布政使或民政使為監督。每屆互選，資政院於前一年九月行知各省督、撫，照章舉行。互選監督會同商務總會總理、協理，遴派互選管理員。互選辦法與普通互選同。互選人額數。每省以二十人為限。投票用記名連記法，以得票過互選人數三分之一者為當選。互選當選人額數，以互選人額數十分之一為率。如當選人不足定額，就得票較多者，令互選人再行投票，以足額為止。其得票及格、額滿見遺者，作為候補當選人。當選人不原應選，得呈明互選監督撤銷，以候補當選人依次遞補。互選管理員造具當選人及候補當選人名冊，連同票紙，呈由互選督申送本省督、撫，各督、撫將當選人姓名及得票數目咨送資政院，由院開單，於三月以前，奏請按額欽選。有缺額時，資政院隨時將本屆當選人開單奏請欽選補足之。本屆當選人不足議員缺額之三倍時，以候補當選人遞補。候補當選人數不敷時，舉行臨時互選。
各省諮議局互選諮政院議員，按定額分配：奉天三人，吉林二人，黑龍江二人，順直九人，江蘇七人，安徽五人，江西六人，浙江七人，福建四人，湖北五人，湖南五人，山東六人，河南五人，山西五人，陝西四人，甘肅三人，新疆二人，四川六人，廣東五人，廣西三人，雲南四人，貴州二人。互選於選舉年分前一年十月十一日，在各省諮議局行之。以督、撫為監督。每屆互選，資政院於前一年九月行知各互選監督，照章舉行。屆期互選監督親蒞監察之。投票、開票、檢票等事，由諮議局辦事處管理-用普通互選規則，互選選舉人及被選舉人均以該省諮議局議員為限。投票用記名連記法，以得票過互選人半數者為當選。互選當選人額數，以各該省議員額數之二倍為率。如當選人不足定額，就得票較多者，令互選人再行投票，以足額為止。其投票及格、額滿見遺者，作為候補當選人。諮議局辦事處造具當選人及候補當選人名冊，連同票紙，呈送互選監督，覆加選定，為資政院議員。不原應選者，得呈明互選監督辭退，依次將本屆當選人及候補當選人覆加選定補充。不敷選充者，舉行臨時互選。選定後，由互選監督造具名冊，連同當選人及候補當選人原冊，咨送資政院。凡選充資政院議員者，不得兼充本省諮議局議員，有缺額時，由院行知該省督、撫，覆加選定補充，或舉行臨時互選。此資政院議員欽選、互選辦法之概要也。
各省諮議局議員選舉章程之規定，議員之選任，用衤復選舉法。衤復選之別於單選者，單選逕由選舉人投票選出議員，衤復選則先由選舉人選出若干選舉議員人，更令選舉議員人投票選出議員是也。諮議局議員定額，因各省戶口尚無確實統計，參酌各省取進學額及漕糧多寡以定準則。奉天五十名，吉林三十名，黑龍江三十名，順直百四十名，江寧五十五名，江蘇六十六名，安徽八十三名，江西九十七名，浙江百十四名，福建七十二名，湖北八十名，湖南八十二名，山東百名，河南九十六名，山西八十六名，陝西六十三名，甘肅四十三名，新疆三十名，四川百零五名，廣東九十一名，廣西五十七名，雲南六十八名，貴州三十九名。京旗及各省駐防，以所住地方為本籍。但旗制未改以前，京旗得於順直議員定額外，暫設專額十名；各省駐防得於該省議員定額外，每省暫設專額一名至三名。選舉權之規定，用限制選舉法。凡屬本省籍貫之男子，年滿二十五歲以上，具下列資格之一者，有選舉諮議局議員之權：一，在本省地方辦理學務及公益事務滿三年以上著有成績者；二，在本國或外國中學堂及與中學同等或中學以上之學堂畢業者；三，有舉、貢、生員以上之出身者；四，曾任實缺職官文七品、武五品以上未被參革者；五，在本省地方有五千元以上之營業資本或不動產者。凡非本籍之男子，年滿二十五歲，寄居本省滿十年以上，有萬元以上之營業資本或不動產者，亦得有選舉權。被選舉權之規定及其限制：凡屬本省籍貫或寄居本省滿十年以上之男子，年滿三十歲以上者，得被選舉為諮議局議員。凡有下列情事之一者，不得有選舉權及被選舉權。一，品行悖謬、營私武斷者；二，曾處監禁以上之刑者；三，營業不正者；四，失財產上信用被人控實未清結者；五，吸食鴉片者；六，有心疾者；七，身家不清白者；八，不識文義者。其有所處地位不-於選舉議員及被選舉為議員者：一，本省官吏或幕友；二，軍人；三，巡警官、吏；四，僧、道及宗教師；五，學堂肄業生：均停其選舉權及被選舉權。其現充小學教員者，停其被選舉權。諮議局設議長一，副議長二，用單記投票法，分次互選。設常駐議員，以議員額數十分之二為額，用連記投票法，一次互選。凡議員三年一改選，議長、副議長任期同。常駐議員任期限一年。議長因事出缺，以副議長遞補。副議長出缺，由議員互選充補。議員出缺，以衤復選候補當選人依次遞補。議員改選，再被選者得連任，以一次為限。議員非因下列事由，不得辭職：一，確有疾病，不能擔任職務者；二，確有職業，不能常駐本省境內者；三，其餘事由，經諮議局允許者。
凡選舉區域，初選舉以F、州、縣為選舉區，衤復選舉以府、直隸F、州為選舉區。直隸F、州及府之本管地方，均作為初選區。直隸F無屬縣者，以附近之府為衤復選區。初選區，F以同知、通判，州、縣以知州、知縣為初選監督。衤復選區，府以知府，直隸F、州以同知、通判、知州為衤復選監督。府、直隸F、州作為初選區者，得遴派教佐員為初選監督。初選、衤復選均設投票、開票、管理員、監察員若干名。管理員不拘官紳，監察員以本地紳士為限。初選區選舉人名冊及當選人姓名票數，由初選監督申報衤復監督；衤復選當選人姓名票數，由衤復選監督申報督、撫，分別咨報資政院、民政部立案。
選舉年限，三年一次，以正月十五日為初選日期，三月十五日為衤復選日期。凡初選舉，初選監督按地方廣狹、人口多寡、分劃本管區域為若干投票區，分設選舉調查員，按照選舉資格，詳細調查，將合格選舉人造具名冊，於選舉期六個月以前，呈由衤復選監督申報督、撫，並宣示公眾。如本人認為錯誤遺漏，得於宣示期內呈請初選監督更正。初選當選人額數，按照議員定額加多十倍。各初選區應出當選人若干名，由衤復選監督分配。投票用無名單記法，其有寫不依式者，夾寫他事者，字跡模糊者，不用頒發票紙者，選出之人不合被選資格者，作為廢票。以本區應出當選人額數除選舉人總數，所得半數，為當選票額。得票不滿當選票額以上者，不得為初選當選人。衤復選由初選當選人齊集衤復選監督所在地行之。衤復選當選人，即為諮議局議員。各衤復選區應得議員若干名，由督、撫按全省議員定額分配，投票當選，一切與初選同。
關於選舉之變更，如選舉人名冊有舞弊、作偽情事，或辦理不遵定章，被控判定確實者，初選、衤復選均無效。當選議員有辭任、或疾病不能應選，或身故，或被選資格不符，當選票數不實，被控判定確實者，其當選無效，各以候補當選人遞補。如選舉人確認辦理人員不遵定章，有舞弊、作偽證據，或當選人被選資格不符，當選票數不實，及落選人確信得票可當選而不與選，候補當選人名次錯誤、遺漏者，均得向該管衙門呈控。限自選舉日起三十日，凡選舉訴訟，初選向府、直隸F、州衙門，衤復選向按察使衙門呈控。各省已設審判F者，分別向地方高等審判F呈控。不服判定者，初選得向按察使衙門，衤復選得向大理院上控。限判定日起三個月。已設審判F者，照審判F上控章程辦理。選舉人及辦理選舉人、選舉關係人，有違法行為，分別輕重，處以監禁、罰金有差；二年以上、十年以下，不得為選舉人及被選舉人。
專額議員選舉人及被選舉人，以京旗及駐防人員為限，選舉及被選舉資格，與諮議局普通議員資格同。各省駐防專額議員之數，視該省駐防取進學額全數在十名以內者設議員一名，二十名以內設二名，二十名以外設三名。初選當選人額數，以議員定額十倍之數為準。衤復選當選人額數，以議員定額為準。調查選舉人名冊，由督、撫會同將軍、都統，於京旗及駐防人員內，各酌派選舉調查員。當選、改選、補選及訴訟、罰則各事，均照諮議局選舉章程辦理。此各省諮議局議員初選、衤復選辦法之概略也。
各省諮議局選舉，宣統元年各督、撫次第奏報舉行。於九月初一日，召集開會，舉行互選資政、諮議員。二年四月，資政院奏請欽選各項議員，奉敕選定。以八月二十日為召集期，九月初一日，資政院舉行第一次開院禮。監國攝政王代行蒞選，頒諭嘉勉議員。三年九月，遵章第二次召集開會。
資政院、諮議局議員選舉外，尚有地方自治團體之選舉。地方自治為立憲基-，列於籌備事宜清單。光緒三十四年、宣統元年，憲政編查館先後核議，民政部奏城、鎮、鄉、府、F、州、縣及京師地方自治暨選舉各章程，各省次第籌辦。其選舉辦法，與諮議局議員選舉略有出入。以繁瑣，不備載。